Балтийский регион
Baltic Region
ISSN: 2074-9848 (Print)
ISSN: 2310-0532 (Online)
RUS | ENG
Общественная география / Social geography
Страницы 4-19

Учет «фактора моря» в федеральном регулировании пространственного развития России: постсоветский опыт и современные приоритеты

DOI:
10.5922/2079-8555-2022-4-1

Ключевые слова

Аннотация

Современные геоэкономические и геополитические трансформации, напрямую проецируясь на российское общество, видоизменяют его территориальную организацию, актуализируя проблематику пространственного социально-экономического развития, включая вопросы его государственного регулирования. Статья посвящена теоретическим и прикладным аспектам учета в системе региональной политики Российской Федерации специфического «фактора моря», понимаемого как совокупность ресурсных и позиционных условий и возможностей, предопределяемых юрисдикцией страны над морскими побережьями и акваториями, морехозяйственной активностью и талассоаттрактивностью (экономической, селитебной, ментальной). Изложено видение основных направлений (и проявлений) воздействия «фактора моря» на пространственное развитие постсоветской России. Показано, что присущий двум последним десятилетиям устойчивый рост влияния морской активности на территориально-хозяйственную и селитебную динамику и в современный период не только сохраняет инерцию, но и обретает новый импульс в связи с повышением геостратегической, ресурсной и транспортно-логистической значимости как в целом Мирового океана, так и его отдельных аквальных и аква-территориальных субструктур в условиях возросшего военно-стратегического противостояния и геоэкономической регионализации. Осуществлен ретроспективный анализ учета «фактора моря» в реализуемой в Российской Федерации региональной политике; предложена соответствующая этапизация. Обоснована необходимость и показаны конкретные направления обеспечения синергии морской и пространственной политики.


Введение

Пространственность — не только «особый тип упорядоченности мира» [1, с. 31], одно из его универсальных и фундаментальных, присущих в том числе человеческому сообществу (воплощенных в его структуре, проецирующихся на его динамику) свой­ств, но и базовый подход, в существенной мере — императив любого рода продуктивной социальной деятельности, включая сферу государственной политики. Тщательный и всесторонний учет специфики пространства, его детерминант и возможностей — в особой мере значим для России, страны обширной и весьма разнородной, оказавшейся ныне в эпицентре глобальных геоэкономических и геополитических «тектонических сдвигов» [2] и при этом все более фокусирующейся на факторах и приоритетах своей «внутренней» динамики [3], в том числе и общественно-географических. Значимое место среди последних занимает так называемый «фактор моря» [4], воплощающий активно обсуждаемые в последние годы [5], [6], [7], [8], [9]. обстоятельства приморского (приокеанического) положения Российской Федерации, ее юрисдикции над сопредельными акваториями Мирового океана, наличия у страны реальных (предельно четко зафиксированных в обновленной Морской доктрине Российской Федерации1) стратегических ориентиров и интересов, мотивированных в том числе вновь проявившимися с конца 1990-х — начала 2000-х гг. тенденциями роста морехозяйственной активности и талассоаттрактивности («притяжения» к морю экономики, инфраструктуры и населения [10]).

Принятая в 2019 г. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.2, вскрыв (с практически неизбежной для подобного рода документов степенью генерализации и политической ангажированности [11]) важнейшие на тот период тенденции и проблемы современной России, акцентировала ее пространственные цели, задачи и приоритеты. Содержательно был очерчен, конкретизирован и сам ключевой понятийный конструкт «пространственное развитие», определяемый как «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития»). Вместе с тем данная Стратегия в целом лишь «по касательной» затронула весьма значимые для страны «морские» (аква-территориальные) аспекты ее жизнедеятельности. Цель статьи — выявление «морской составляющей» в региональной политике постсоветской России и обоснование на этой основе (ориентируясь на современный геостратегический, а также внутрироссийский, в частности экономический, контекст) возможностей, барьеров и приоритетов, федерального регулирования пространственного развития с учетом «фактора моря».

«Фактор моря» в пространственном развитии:
сущностные характеристики и постсоветские проявления

Для России «фактор моря», с одной стороны, — пролонгированная, берущая свои истоки еще со времен легендарного пути «Из варяг в греки», ганзейских связей Новгорода и Пскова и генуэзских Золотой Орды — историческая (историко-географическая) данность, с другой — демонстрирующая элементы циклизма, вновь и вновь «захватывающая» страну пространственная инновация, каждый раз переформатирующая территориальную организацию общества, придающая импульс тем или иным сегментам побережья, обеспечивающая приоритетную динамику конкретным, востребованным («здесь и сейчас») отраслям национальной экономики и связанным с ними компонентам территориально-поселенческой структуры (включая в первую очередь собственно приморские).

Если исходить из практически неизбежной для категории «пространственное развитие» ее содержательной двой­ственности (сочетающей в себе, с одной стороны, указание на позитивный, целесообразный, предпочтительный тренд трансформации пространственных социально-экономических структур и пропорций, реализуемый в том числе инструментами региональной политики, фиксируемый в соответствующих программах, стратегиях, с другой — собственно акцент на любого рода «пространственность» социально-экономической динамики), то и «фактор моря» в данном случае также предстает явлением многоплановым, объединяющем такие значимые свой­ства и характеристики, как:

— наличие морских побережий и акваторий в национальной юрисдикции, их хозяйственная и инфраструктурная обустроенность;

— сформированность «морских» (и «приморских») пространственных (ак­ва-территориально-отраслевых) структур, их специфика, «вес» и значимость в масштабе страны;

— действенность использования позиционных и ресурсных возможностей, пре­допределяемых выходом той или иной конкретной территории к морю;

— зависимость ключевых производств и ведущих корпораций от доступа (фи­зического, технико-технологического, экономического, геополитического) к морским ресурсам и трансакваториальным коммуникациям;

— степень общей «приближенности» экономики, населения и инфраструктуры к морским побережьям;

— мера осознания властью, бизнес-структурами и в целом обществом своих «морских» интересов, возможностей и приоритетов и др.

Включается в категорию «фактор моря», как полагаем, и совокупное воздействие на пространственную динамику таких базовых географических феноменов, как граница, соседство, сопряженность, регионализм, ресурсообеспеченность, транспортно-географическое положение. В предельно широком смысловом контексте под «фактором моря» в пространственном развитии может пониматься, наконец, и обеспечение целесообразного для общества (социально-экономически, геоэкономически, геополитически), перманентно донастраиваемого баланса в дихотомии «суша — море», сопровождаемого опережающим развитием приморских зон, регионов, муниципальных образований. В еще более глобальной трактовке «фактор моря» вмещает совокупное (в том числе и геополитическое, геоидеологическое) влияние на определенную территорию так называемых морских государств и целых цивилизаций (в их культивируемом начиная с А. Мэхена [12] понимании), а также циркулирующих (благодаря транспортирующей способности морских акваторий) трансконтинентальных, трансакваториальных воспроизводственных цепочек (основоположник евразийства П. Н. Савицкий весьма точно определял данный феномен как «океаническую экономику» [13]).

Три последних десятилетия в России имел место последовательный рост влияния «фактора моря», причем как «восстановительный» (приближающий ситуацию к уровню конца 1960-х — начала 1980-х гг., когда страна, интенсивно осваивая Мировой океан [14], де-факто стала «континентально-океанической» [15]), так и напрямую инициированный более глубоким (уже непосредственно постсоветским) включением в мирохозяйственные процессы (в том числе в контуре формирующихся по периметру Российской Федерации морских трансграничных макрорегионов [16]) с соответствующим расширением спектра (и локалитетов) морехозяйственной активности (портовые и портово-промышленные комплексы на важнейших коммуникационных коридорах, подводные трубопроводы, шельфовая нефте- и газодобыча на Сахалине, в Арктике и др. [5]). Возрастающее влияние на «сдвиг к морю» оказывают и геополитические ситуационные изменения (углубляющаяся по мере роста противостояния между Россией и Западом эксклавность Калининградской области [9], вхождение Крыма в состав РФ [17], хозяйственные и геополитические императивы развития Северного морского пути [18] и др.).

Современный период (чьим окончательным рубежом и маркером стали военно-политические события с февраля 2022 г.) характеризуется сочетанием достигнутой в предшествующие два — два с половиной десятилетия инерции (ее наглядной иллюстрацией служит транспортно-логистическая сфера: даже на фоне жесткого санкционного давления и рыночной турбулентности по итогам первых семи месяцев 2022 г. российские морские порты сохранили прежний объем грузооборота3) с новыми целевыми ориентирами и трендами. Речь в данном случае идет, во-первых, о повсеместном повышении для России геостратегической значимости приморских территорий и прилегающих к ним акваторий (при одновременной необходимости перенастроить морехозяйственную активность на новые рынки, переформатировать транспортно-логистические и иные взаимодействия в сложившихся морских регионах, в первую очередь на Балтике и в Причерноморье). Во-вторых, о приоритетности достижения Российской Федерацией существенно более высокого (и эффективного), чем ранее, не только уровня импортозамещающей морехозяйственной активности (в обеспечении грузоперевозок, судостроении, разведке и добыче энергоресурсов и др.), но и позитивных региональных (муниципальных) социально-экономических экстерналий от «фактора моря». В-третьих, о предельно возможном использовании потенциала опоясывающих страну морских акваторий для повышения связанности ее территорий (вопрос этот сейчас особо актуализирован для Калининградской области, хотя наиболее масштабными, стратегическими целевыми объектами здесь выступают, конечно же, Арктическая зона и Тихоокеанская Россия). Эти задачи носят общегосударственный характер и одновременно имеют четкую локальную и региональную привязку, что инициирует их учет (как и в целом ориентацию на «фактор моря») в культивируемой в Российской Федерации системе федерального регулирования пространственного развития.

Морской (приморский) вектор федерального регулирования пространственного развития: инвентаризация подходов, этапизация трендов

Федеральное влияние на социально-экономическую динамику территорий всегда многопланово и осуществляется как непосредственно в рамках общенациональной региональной политики, так и косвенно, при реализации других разнообразных направлений деятельности центральных властей — промышленной политики, социальной и многих других. Специфика приморских регионов (в России по состоянию на август 2022 г. их 23; это четверть территории страны и почти 27 % ее населения) состоит в том, что приоритетное значение для них имеет особым образом разрабатываемая морская политика страны4, к которой можно отнести и отдельные направления отраслевой политики (в сфере морского транспорта, судостроения и судоремонта, рыбного хозяйства, шельфовой нефтегазодобычи, сооружения подводных трубопроводов и др.).

Логика эволюции как морской, так и региональной политики России в значительной степени определялась и определяется теми ключевыми вехами и событиями, которые происходят в социально-экономической жизни страны. В этой связи основные этапы развития морской и региональной политики Российской Федерации в значительной мере совпадают в своих временных рамках, но не всегда тождественны своей направленностью (табл. 1).

«Стартовые» для постсоветского периода 1990-е гг. характеризовались кардинальными хозяйственными трансформациями и дефицитом бюджетных ресурсов, оставляющим возможность фокусироваться лишь на наиболее значимых для существования страны проблемных ситуациях и вызовах. В морехозяйственной сфере в подобном качестве воспринималась прежде всего сложившаяся после распада СССР сверхвысокая степень транспортно-логистической зависимости России от ключевых морских портов (Одесса, Клайпеда, Вентспилс и др.), оказавшихся в юрисдикции сопредельных государств, обеспечивавших более 40 % всех морских грузоперевозок Российской Федерации [19]. В региональной политике оперативных решений требовала ситуация в приморской Калининградской области, оторванной от других регионов страны: с самого начала 1990-х гг. ее эксклавность начали компенсировать режимом свободной, потом особой экономической зоны, а также инвестициями в рамках федеральной целевой программы (ФЦП) развития региона. Уже в первые годы рыночных преобразований стала также очевидной проблемность Дальнего Востока в целом (в силу прекратившейся масштабной государственной поддержки, свой­ственной советскому периоду) и Курильских островов в частности (симптоматично, что только за 1989—2002 гг. численность населения Магаданской области сократилась почти втрое, Камчатки и Сахалинской области — на треть). По этим территориям также были приняты отдельные ФЦП, но, как и все аналогичные современные им программы, хронически недофинансировавшиеся. В рамках региональной политики того времени тема приморских регионов как таковая вообще не поднималась: в основном нормативно-правовом акте — президентском указе 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в РФ» — понятие «приморские регионы» (в отличие от приграничных) вообще не фигурировало.

Последовавший за кризисом 1998 г. экономический рост расширил возможности для инвестирования из федерального бюджета, но именно в этот период тренды развития морской и региональной политики кардинально различались: если усилия в области морской политики наращивались, то региональная, напротив, почти исчезла (сохранялись лишь основные ФЦП регионального развития и ОЭЗ в Калининградской области). Причина этого, по всей видимости, заключалась в доминировании в те годы либеральных подходов к госрегулированию экономики — предполагалось, что хорошие макроэкономические условия позволят обеспечить развитие проблемных регионов без дополнительной федеральной поддержки. Морская же политика была как раз ориентирована на создание таких условий (в русле наращивания портового грузооборота, к 2005 г. в 3,7 раза превысившего первоначальный постсоветский уровень, а также использования иных морских ресурсов) и, что даже более важно, на обеспечение национальной безопасности, защиту российских интересов в конкуренции с другими морскими государствами.


Основные этапы коэволюции морской и региональной политики постсоветской России

Этапы морской политики РФ

Временной период

Этапы региональной
политики РФ

Импортозамещение в портово-логистическом обеспечении экспортно-импортных товаропотоков с локализацией позитивных социально-экономических эффектов в ограниченном числе приморских городов (программа «Возрождение торгового флота России на 1993—2000 годы», 1992 г.)

1992—1997

Попытки, преимущественно неудачные, становления региональной политики на основе лучших зарубежных практик; появление ФЦП как основного инструмента региональной политики (ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 и до 2010 года», 1996 г.; ФЦП по Курильским островам 1993 г., Краснодарскому краю 1996 г., г. Сочи 1997 г., Калининградской области 1997 г., Астраханской области 1997 г.); создание особой экономической зоны в Калининградской области

Активизация и диверсификация морской активности; рост внимания к проблеме обеспечения юрисдикции РФ над сопредельными акваториями (ФЦП «Мировой океан», 1998 г.; Морская доктрина России на период до 2020 года, 2001 г.; ФЦП «Развитие транспортной системы России на 2010—2021 годы», подпрограмма «Морской транспорт», 2001 г.; ФЦП «Создание системы базирования Черноморского флота на территории РФ в 2005—2020 годах», 2004 г.; «Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», 2008 г.)

1998—2003

Фактический отказ от региональной политики при одновременном упорядочении системы ФЦП регионального развития, сохранении ФЦП по Дальнему Востоку и Курилам, Калининградской области

2004—2008

Начало формирования федеральной политики регионального развития (создание в 2004 г. Министерства регионального развития РФ, раздел «Региональное развитие» в Стратегии-2020), расширение инструментария федеральной поддержки отдельных регионов (в том числе поправки 2007 г. в федеральный закон 2005 г. «Об особых экономических зонах в РФ» о портовых ОЭЗ)

Акцент на развитии отечественного судостроения; декларируемый сдвиг морской активности в Арктику и на восток (ФЦП «Развитие гражданской морской техники на 2009—2016 годы»; ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009—2012 годах»; «Стратегия развития морской деятельности РФ», 2010 г.; «Стратегия развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года»; «Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2020 года», 2012 г.; «Развитие судостроения на 2013—2030 годы», 2012 г.)

2009—2013

Существенная активизация федеральной поддержки развития регионов как ответ на вызовы кризиса 2008—2009 гг., возрастание значимости дальневосточной политики (создание Министерства по развитию Дальнего Востока РФ в 2012 г.; новых особых экономических зон; появление поддержки моногородов)

Акцент на геостратегической значимости приморских территорий и прибрежных акваторий, развитии Северного морского пути, технико-технологическом переоснащении морского хозяйства, морехозяйственном освоении Арктики («Морская доктрина РФ», 2015 г.; новая редакция «Стратегии развития морской деятельности РФ до 2030 года», 2019 г.)

2014—2021

Формализация федеральной политики регионального/пространственного развития («Основы государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года», 2017 г.; «Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года», 2019 г.); активная поддержка с помощью разнообразных мер приоритетных геостратегических регионов — как вновь появившихся/оформившихся (Арктическая зона РФ, Крым), так и «старых» (Дальний Восток, Курилы, Калининградская область) (государственные программы; федеральные законы о территориях опережающего развития 2014 г., Свободном порте Владивосток 2015 г., свободной экономической зоне в Крыму 2014 г., господдержке предпринимательской деятельности в Арктике 2020 г. и др.)

Акцент на геостратегической значимости приморских территорий и прибрежных акваторий, развитии Северного морского пути, технико-технологическом переоснащении морского хозяйства, морехозяйственном освоении Арктики («Морская доктрина РФ», 2015 г.; новая редакция «Стратегии развития морской деятельности РФ до 2030 года», 2019 г.)

2022

 

Ситуация с региональной политикой начала существенно меняться только в середине 2000-х гг., когда проявилась необходимость не только поддержки проблемных территорий, но и как минимум понимания перспектив развития всей совокупности российских регионов, выявления перспективных точек роста. Так, в утвержденной в ноябре 2009 г. «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» (Стратегии-2020) один из разделов был посвящен центрам регионального развития, где упоминались преимущества и приморского положения регионов. Вместе с тем масштабного разворачивания новых инструментов региональной политики, особенно в отношении приморских регионов, до кризиса 2008 г. не произошло. Несмотря на планы создать по одной портовой ОЭЗ в каждом из пяти российских морских бассейнов, по факту создана была только одна ОЭЗ в Советской Гавани в Хабаровском крае (но и она не заработала, оказавшись в итоге досрочно ликвидированной). Среди поддержанных в рамках созданного в 2005 г. Инвестиционного фонда РФ проектов только один был связан с развитием морского порта — Усть-Луга (Ленинградская область).

Кризис 2008 г. заставил федеральные власти активизировать поддержку экономики — как в целом, так и отдельных регионов, при этом с середины 2010-х гг. приоритеты морской и региональной политики все больше синхронизируются (в первой половине 2010-х гг. решения региональной политики несколько запаздывают по сравнению с морской, имевшей более длительную историю становления). Более того, в новой Морской доктрине (2022) впервые особый акцент сделан на развитии приморских территорий. Подобного рода синхронизация связана, как представляется, с тремя обстоятельствами.

Во-первых, в рамках и морской, и региональной политики повышенное внимание уделяется приоритетным геостратегическим территориям, включая Дальний Восток и Арктику (в рамках региональной политики только для этих территорий создано отдельное федеральное министерство, принято множество решений по их федеральной поддержке). В частности, обсуждение перспектив развития Северного морского пути, развития дальневосточных портов идет с позиций реализации задач и морской политики, и региональной.

Во-вторых, в условиях введения антироссийских санкций сквозной темой для многих направлений деятельности федеральных властей стало импортозамещение, поддерживаемое мерами как отраслевой, так и региональной политики. Например, создание в 2014 г. промышленно-производственной ОЭЗ «Лотос» в Астраханской области мотивировалось именно необходимостью развивать импортозамещение в судостроении; в 2020 г. в регионе появилась и портовая ОЭЗ, объединенная с производственной в Каспийский кластер.

В-третьих, скоординированной политики (вмещающей в себя в том числе и значимый «морской аспект») потребовало инкорпорирование Республики Крым и г. Севастополя в состав РФ (показательно, что за 2015—2020 гг. регионы Крыма суммарно получили 788 млрд руб. безвозмездных перечислений из федерального бюджета, что эквивалентно 7,3 % от аналогичного показателя по стране в целом).

Заметный рост масштабов федеральной поддержки экономики, обусловленный первоначально мировым кризисом 2008 г., потом антироссийскими санкциями 2014 г., далее начавшейся в 2020 г. пандемией COVID-19 и новыми антироссийскими санкциями 2022 г., привел к появлению многочисленных решений по дополнительной поддержке приморских регионов, однако ­сколько-нибудь целостного видения их роли в пространстве страны, особенностей и перспектив развития, взаимодействия с другими территориями, в федеральном регулировании пространственного развития в итоге не сложилось. В «Стратегии пространственного развития РФ» (2019) все сводится только к развитию морских портов и максимум увеличению пропускной способности подходов к ним. О целенаправленной работе по координации морской политики и федерального регулирования пространственного развития говорить пока, таким образом, не приходится.

Крайне редко напрямую связаны именно с «фактором моря» конкретные инструменты развития регионов — в качестве таковых можно назвать только портовые ОЭЗ и режим Свободного порта Владивосток (который в настоящее время распространяется на 22 муниципальных образования в 5 дальневосточных субъектах РФ). Иначе говоря, приморские регионы поддерживаются преимущественно в рамках общих для всех типов регионов мер федеральной политики, хотя подчас и ориентированных на связанную с морем деятельность (наряду с уже названной промышленной ОЭЗ в Астраханской области это, к примеру, территория опережающего развития «Большой Камень» в Приморском крае, созданная для развития судостроения). При этом если сфокусировать внимание на фактических объемах федеральной поддержки приморских регионов, то доля последних в федеральных инвестициях, межбюджетных трансфертах выше их удельного веса и в населении страны, и в суммарном ВРП (табл. 2). Соотношение распределяемых по регионам средств тем не менее не является стабильным, что, полагаем, связано не только с «ковидным» кризисом, но и с характерным для современной России отсутствием четко расставленных приоритетов пространственной политики [11]. «Фактор моря», его потенциал в развитии страны, с нашей точки зрения, здесь тоже должен сполна учитываться.

Приморские регионы в демографическом и экономическом потенциале России, а также в инвестициях в основной капитал и безвозмездных перечислениях из федерального бюджета, 2019—2020 гг.

Регионы

Удельный вес приморских регионов в РФ, %

Численность населения

ВРП

Инвестиции
в основной капитал из федерального бюджета

Безвозмездные перечисления
из федерального бюджета

01.01.2021

2019

2020

2019

2020

2019

2020

Все приморские регионы РФ

25,58

26,93

27,22

45,19

40,52

34,14

30,14

В том числе:

Геостратегические территории*

17,13

13,74

14,01

35,08

30,99

29,04

24,93

Регионы, выполняющие функцию опорных баз морской активности**

20,32

20,86

21,07

39,98

34,80

22,63

22,04

Регионы Причерноморья

8,40

5,06

5,29

19,04

15,10

9,33

9,09

Из них:

Республика Крым
и г. Севастополь

1,65

0,63

0,70

11,30

7,97

5,87

5,02

Регионы Балтики

5,67

7,24

7,48

6,60

5,54

4,71

3,82

Из них:

Калининградская область

0,70

0,55

0,57

1,40

0,67

3,00

1,95

Регионы Тихоокеанской России

2,83

3,81

3,90

4,51

4,08

7,88

5,72

Регионы Арктического бассейна

5,68

9,33

9,10

8,35

8,35

7,85

7,33

Регионы Каспия

3,00

1,49

1,45

6,69

7,45

4,37

4,18

Из них:

Дагестан

2,14

0,76

0,80

6,05

6,76

3,53

3,28

Источник: составлено авторами по данным Росстата.


Примечание: *согласно Стратегии пространственного развития РФ до 2025 г.; **по [20].

Современные приоритеты, возможности
и барьеры федерального регулирования
пространственного развития с учетом «фактора моря»

Будучи феноменом универсальным, общепланетарным, «фактор моря» в российской ситуации демонстрирует тем не менее и свою выраженную специфику, предопределяемую как общей обширностью береговой линии (около 38 тыс. км, причем 88 % этой протяженности приходится на зоны с неблагоприятными природно-климатическими условиями, требующими особых подходов к селитебному освоению и хозяйствованию), так и множественностью географических (геостратегических) векторов (согласно Морской доктрине — «региональных направлений») морской активности, сочетающихся с массивом дистанцированных от побережий (но зачастую экономически сопряженных с ними) внутриконтинентальных ареалов. Сами приморские территории страны (с прилегающими к ним акваториями) существенно различаются между собой по всей совокупности значимых общественно-географических характеристик, требуя тем самым пространственно адаптированных, подчас адресных, учитывающих сложную взаимообусловленность суши и моря регулятивных подходов. При их последующем необходимом генерировании и совершенствовании существенную ценность имеет уже ранее накопленный зарубежный опыт, прежде всего наработки в рамках Европейского союза (в силу как четкой артикулированности разных направлений наднациональной европейской политики, так и хорошо проработанной региональной политики). Основное отличие зарубежного опыта от российского видится именно в гораздо большем внимании собственно пространственным вопросам, в том числе крайне необходимому для нашей страны на современном этапе обеспечению синергии территориально-акваториальных структур и процессов.

Отметим, что собственно морская политика в комплексном ее виде (Integrated Maritime Policy) появилась в ЕС сравнительно недавно — в 2007 г. — с принятием соответствующей директивы ЕС5. Первая Морская доктрина в России была утверждена даже раньше — в 2001 г., и она также отличалась комплексностью. Однако, как мы уже отмечали, вопросы социально-экономического развития приморских территорий были подняты только в текущем 2022 г., тогда как в ЕС комплексное управление прибрежной зоной начали обсуждать еще в начале 1990-х6.

Прибрежными (приморскими) в ЕС считаются регионы уровня NUTS3, име­ющие береговую линию или характеризующиеся проживанием более половины населения на расстоянии менее чем в 50 км от моря7. Нельзя сказать, что прибрежным регионам уделяется значимое внимание в рамках региональной политики (или политики сплочения) ЕС (в силу их относительного социально-экономического благополучия), но статистические данные по прибрежным и неприбрежным регионам как особым их типам Евростатом продолжают собираться и обобщаться; в региональных статистических ежегодниках 2011 и 2012 гг. прибрежным регионам посвящены отдельные главы8. В России подобного рода практики нет, что является следствием общей проблемности ситуации с качеством муниципальной статистики и отсутствием в результате широкой практики работы федеральных властей с муниципальными образованиями как объектами регулирования пространственного развития [11]. Эти проблемы должны быть преодолены, и повышение эффективности морской политики — безусловный дополнительный аргумент в пользу становления федеральной системы мониторинга муниципального развития.

Еще одна отличительная особенность зарубежного опыта, и не только европейского, — наличие собственно морской политики и появившегося вслед за ней морского пространственного планирования (МПП). Это направление деятельности относительно новое, активно развивающееся последнее десятилетие, в том числе с помощью созданных интернет-платформ ЕС9, Европейской комиссии и Межправительственной океанографической комиссии ЮНЕСКО10. Эти организации приняли в марте 2017 г. совместную дорожную карту для ускорения процессов МПП во всем мире. По их же данным, на середину 2018 г. около 70 государств готовили или подготовили планы МПП в региональном, национальном или местном масштабе, но страны, регионы или муниципалитеты все еще нуждаются в поддержке для принятия или полного внедрения таких планов. Уже имеется также определенный массив публикаций по теме МПП [22], [23], но и в них подобного рода тематика характеризуется как относительно новая, требующая для своего развития соответствующих кадров [24], не исчерпавшая возможностей интеграции различных форм знаний, секторов, заинтересованных сторон [25].

В России упоминания о МПП появились по меньшей мере около десяти лет назад, причем с указанием на необходимость координации его с территориальным планированием [26]11, однако вплоть до настоящего времени работы по МПП единичны [6]; не внедрено МПП и в практическую деятельность органов публичной власти.

Учитывая «земноводность» приморских муниципальных образований и вмещающих их регионов, первостепенной задачей для Российской Федерации становится как «запуск» системы МПП, так и его «стыковка» с традиционным «территориальным» форматом. Характерно, что и за рубежом формирование подходов к интеграции морского и «наземного» (terrestrial / land / land-based)12 пространственного планирования является одной из только разрабатываемых тем [27], [28], [29], хотя впервые подобная задача упоминалась по меньшей мере больше десятка лет назад [30]. Уже накоплен тем не менее пласт исследований (обзор которых приводится в [31]) по более простой задаче — изучению взаимодействий между сушей и морем в процессе МПП. В этом же ряду можно назвать публикации по приморским промышленным кластерам (их инвентаризация представлена в [32]); особый акцент на них делается, например, в Германии13.

В России, к сожалению, подобного рода проблематика пока даже не заявлена. В Стратегии пространственного развития РФ дело ограничилось выделением перспективных экономических специализаций, тогда как гораздо продуктивнее было бы оценить возможности формирования в приморских зонах соответствующих им форматов хозяйственной (морехозяйственной) активности, в том числе приморских кластеров, комплексов, портово-промышленных комплексов и т. п. Основная проблемность ситуации в Российской Федерации заключается в итоге в том, что между морской политикой и политикой пространственного развития нет, условно говоря, промежуточных, скрепляющих их звеньев, сфокусированных на прибрежные территории. Разработка этих направлений в конечном итоге должна вылиться в состыковку морского и наземного пространственного планирования — задачи, которая на сегодняшний день актуальна не только в российском, но и в мировом масштабе.

Заключение

В современном мире роль «фактора моря» в социально-экономическом развитии масштабна, практически тотальна и неоспорима. По праву идентифицируя себя в качестве «великой морской державы»14, Российская Федерация неизбежно должна формировать и совершенствовать свои ориентиры в области пространственного развития, в том числе и с учетом специфики приморских территорий, равно как и примыкающих к ним акваторий, реалий предельно выраженной в российских условиях дихотомии «суша — море». Следуя логике обеспечения все большей взаимоувязки морской политики страны и ее региональной политики, необходимо сочетать «муниципализацию» адресных мер и подходов с общим «встраиванием» морской тематики в систему федерального регулирования пространственного развития. Значимый вклад в решение данной задачи способна внести и активно развивающаяся в последние годы в России социально-экономическая география Мирового океана.

Исследование выполнено при поддержке Программы стратегического академического лидерства Южного федерального университета («Приоритет 2030»).

Список литературы

1.
Костинский, Г. Д. 1992, Идея пространственности в географии, Известия Академии наук СССР. Сер. географическая, № 6, с. 31—40.
2.
Шупер, В.А. 2020, Самоорганизация на переломе траектории социально-экономического развития: вызовы для России, Известия Российской академии наук. Сер. географическая, № 1, с. 147—155, https://doi.org/10.31857/s2587556620010173.

3.
Тренин, Д. 2021, Новый баланс сил: Россия в поисках внешнеполитического равновесия, М., Альпина Паблишер, 471 с.
4.
Druzhinin, A. 2019, The sea factor in the spatial and socio-economic dynamics of today’s Russia, Quaestiones Geographicae, vol. 38, № 2, p. 91—100, https://doi.org/10.2478/quageo-2019-0017.
5.
Druzhinin, A. G., Lachininskii, S. S. 2021, Russia in the World Ocean: Interests and Lines of Presence, Regional Research of Russia, vol. 11, № 3, p. 336—348, https://doi.org/10.1134/S2079970521030035.
6.
Бакланов, П. Я. 2018, Морское пространственное планирование: теоретические аспекты, Балтийский регион, т. 10, № 2, с. 76—85, https://doi.org/10.5922/2079-8555-2018-2-5.
7.
Михайлов, А. С. 2019, Приморские агломерации в трансформации национального инновационного пространства, Балтийский регион, т. 11, № 1, с. 29—42, https://doi.org/10.5922/2079-8555-2019-1-3
8.
Дружинин, А. Г. (ред.). 2017, Трансграничное кластерообразование в приморских зонах Европейской части России: факторы, модели, экономические и экистические эффекты, Ростов-на-Дону, Издательство Южного федерального университета, 421 с.
9.
Федоров, Г. М., Кузнецова, Т. Ю., Разумовский, В.М. 2017, Влияние близости моря на развитие экономики и расселения Калининградской области, Известия Русского географического общества, т. 149, № 3, с. 15—31.
10.
Druzhinin, A. G., Kuznetsova, T. Y., Mikhaylov, A. S. 2020, Coastal zones of modern Russia: delimitation, parametrization, identification of determinants and vectors of Eurasian dynamics, Geography, Environment, Sustainability, vol. 13, № 1, p. 37—45, https://doi.org/10.24057/2071-9388-2019-81
11.
Кузнецова, О. В. 2019, Стратегия пространственного развития Российской Федерации: иллюзия решений и реальность проблем, Пространственная экономика, т. 15, № 4, с. 107—125, https://doi.org/10.14530/se.2019.4.107-125
12.
Mahan, A. T. 1890, The Influence of Sea Power Upon History, 1660—1783. Little, Brown & Co. Boston, Repr. of 5th ed., Dover Publications, N. Y.
13.
Савицкий, П. Н., Флоровский, Г. В., Трубецкой, Н. С. 1921, Исход к Востоку. Предчувствия и свершения. Утверждение евразийцев. Кн. 1, София, Балканы, 135 с.
14.
Слевич, С. Б. 1988, Океан: ресурсы и хозяйство, Ленинград, 315 с.
15.
Горшков, С. Г. 1976, Морская мощь государства, М., Воениздат, 416 с.
16.
Druzhinin, A. G. 2020, Eurasian Vectors of Maritime Economic Activity of Russia, Geography and Natural Resources, № 41, p. 99—107, https://doi.org/10.1134/S1875372820020018
17.
Вольхин, Д. А. 2016, «Приморский фактор» социально-экономической и демографической динамики Крыма, Социально-экономическая география. Вестник Ассоциации российских географов-обществоведов, № 5, с. 154—169.
18.
Вардомский, Л. Б. 2019, Северный морской путь как механизм обеспечения связанности Большой Евразии, Мир перемен, № 2, с. 129—140.
19.
Романенко, А. А. 2005, Морские порты, транспортный флот и судостроение России, Морехозяйственный комплекс России, СПб., РГО, с. 24—73.
20.
Дружинин, А. Г. 2020, Опорные базы морского порубежья России: экономическая динамика в условиях геополитической турбулентности, Балтийский регион, т. 12, № 3, с. 89— 104, https://doi.org/10.5922/2079-8555-2020-3-6
21.
Колесникова, М. Л. 2017, Морская политика Европейского Союза и ее экономические аспекты, Современная Европа, № 4, с. 78—86.
22.
Zaucha, J., Gee, K. (eds.). 2019, Maritime Special Planning: past, present, future, Switzerland, Palgrave Macmillan, 496 p, https://doi.org/10.1007/978-3-319-98696-8
23.
Friess, B., Grémaud-Colombier, M. 2021, Policy outlook: Recent evolutions of maritime spatial planning in the European Union, Marine Policy, vol. 132, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.01.017
24.
Ansong, J., Calado, H., Gilliland, P.M. 2021, A multifaceted approach to building capacity for marine/maritime spatial planning based on European experience, Marine Policy, vol. 132, https://doi.org/10.1016/j.marpol.2019.01.011
25.
Weig, B., Schultz-Zehden, A. 2019, Spatial Economic Benefit Analysis: Facing integration challenges in maritime spatial planning, Ocean and Coastal Management, vol. 173, p. 65—76, https://doi.org/10.1016/j.ocecoaman.2019.02.012
26.
Мякиненков, В. М. 2013, Основные подходы к формированию инструментария и методические особенности морского пространственного планирования, Балтийский регион, № 1, с. 99—115, https://doi.org/10.5922/2074-9848-2013-1-7
27.
Georgios, T., Nikolaos, R. 2017, Maritime spatial planning and spatial planning: Synergy issues and incompatibilities. Evidence from Crete island, Greece, Ocean & Coastal Management, vol. 139, p. 33—41, https://doi.org/10.1016/j.ocecoaman.2017.02.001
28.
Panagou, N., Kokkali, A., Stratigea, A. 2018, Towards an integrated participatory marine/coastal and territorial spatial planning approach at the local level — planning tools and issues raised, Regional Science Inquiry, vol. 10, № 3, p. 87—111.
29.
Howells, M., Ramírez-Monsalve, P. 2022, Maritime Spatial Planning on Land? Planning for Land-Sea Interaction Conflicts in the Danish Context, Planning Practice & Research, vol. 37, № 2, p. 152—172, https://doi.org/10.1080/02697459.2021.1991656.
30.
Smith, H.D., Maes, F., Stojanovic, T.A., Ballinger, R.C. 2011, The integration of land and marine spatial planning, Journal of Coastal Conservation, vol. 15, № 2, p. 291—303, https://doi.org/10.1007/s11852-010-0098-z
31.
Kidd, S., Shaw, D., Janssen, H. 2019, Exploring land-sea interactions: insights for shaping territorial space, Europa XXI, vol. 36, p. 45—58, https://doi.org/10.7163/Eu21.2019.36.5
32.
Li, M., Luo, M. 2021, Review of existing studies on maritime clusters, Maritime Policy & Management, vol. 48, № 6, p. 795—810, https://doi.org/10.1080/03088839.2020.1802786.
Ключевые слова
Аннотация
Статья
Список литературы