Эволюция миграционной политики Швеции: от гуманности к секьюритизации

Введение

Европейский миграционный кризис, начавшийся в середине 2010-х гг., стал одним из наиболее значимых и комплексных вызовов для стран Европейского союза (ЕС) в новейшей истории. Лавинообразный приток вынужденных, а также нелегальных мигрантов, преимущественно из стран Ближнего Востока, Северной Африки и Южной Азии, начавшийся в 2015 г., выявил системные уязвимости в механизмах управления миграционными потоками и охраны внешних границ ЕС. Кризисная ситуация обнажила глубокие разногласия между государствами-членами относительно осуществления общей миграционной политики и распределения ответственности в ее рамках [1], [2], [3].

На пике кризиса, пришедшего на период 2015—2016 гг., государства члены ЕС продемонстрировали значительные различия в подходах предоставления международной защиты и интеграции прибывающих лиц: от активной политики, нацеленной на широкое предоставление убежища и комплексную интеграцию [4], [5], [6], до жестких мер по усилению пограничного контроля, отказу от участия в механизмах распределения искателей убежища и минимизации социальных обязательств перед ними [7], [8]. Разнородность национальных стратегий не только осложнила выработку согласованного общеевропейского ответа на кризис, но и способствовала углублению политических разногласий внутри ЕС.

После прохождения пика кризиса приток вынужденных мигрантов в ЕС оставался на высоком уровне. В период 2017—2024 гг. ежегодное количество заявлений о предоставлении статуса беженца превышало 500 тыс. чел., за исключением 2020 г., снижение показателей которого главным образом связано с закрытием границ в условиях пандемии COVID-19 (табл. 1).

Составлено на основе материалов Европейского статистического агентства¹.

Увеличение нагрузки на систему приема беженцев, происходившую в условиях замедления экономического роста и сложностей социальной адаптации прибывших, подтолкнуло европейское общество к росту антииммигрантских настроений, приведших к поддержке правых партий как на национальном, так и на общеевропейском уровнях [9], [10]. Трансформация общественно-политического дискурса повлекла за собой постепенное реформирование общеевропейской миграционной политики, результатом которого стало принятие в 2024 г. Нового пакта ЕС о миграции и убежище². Новый набор правил в значительной степени смещает акцент проведения политики на секьюритизацию и экстернализацию. Важными элементами политики становится ужесточение контроля на внешних границах ЕС, создание в приграничной зоне центров приема и регистрации. Особое внимание уделяется внешнему управлению миграционными потоками через систему соглашений о реадмиссии с государствами происхождения мигрантов и странами, через которые они следуют в Европу, а также более активной реализации добровольного и принудительного возвращения граждан третьих стран, находящихся на территории Евросоюза без законных оснований [11], [12].

Реализация Пакта о миграции и убежище предполагает, что все страны — члены ЕС должны до 2026 г. адаптировать национальные законодательства в данных сферах. Особенно наглядным примером такой адаптации является Швеция, которая исторически придерживалась либеральной миграционной политики, в том числе в отношении вынужденных переселенцев. В период миграционного кризиса страна столкнулась с массовым притоком искателей убежища, что вызвало усиление социальной и политической напряженности [13]. Сложности интеграции мигрантов, их концентрация в периферийных районах крупных городов и высокий уровень криминализации привели к последовательному смещению курса в сторону ужесточения миграционной политики еще до принятия Пакта.

Миграционные вызовы Швеции

На протяжении десятилетий миграционная политики Швеции опиралась на принципы мультикультурализма. Помимо прочего страна позиционировала себя в качестве «гуманитарной сверхдержавы». Власти страны обеспечивали высокие стандарты приема искателей убежища и беженцев, заключавшиеся в предоставле­нии юридической и финансовой помощи, жилья, доступа к системе здравоохранения и образования, которое переселенцы могли получать на своем родном языке [14], [15]. Массовый приток искателей убежища, начавшийся еще в 2012 г., когда ко­личество заявлений на получение статуса беженца выросло почти на 50 % по сравнению с предыдущими годами и составило 43,9 тыс., и достигший пика в 2015 г. — 162,5 тыс.³, привел к существенному росту бюджетных расходов на реализацию данных программ. Выделение средств на деятельность Миграционной службы, размещение переселенцев, выплаты пособий, осуществление адаптационной и интеграционной политики, противодействие пространственной сегрегации мигрантов и др. достигли своего максимума в 2017 г., составив почти 71 млрд шведских крон (≈ 7,4 млрд евро) (табл. 2).

Составлено на основе отчетов о бюджетных расходах Национального финансового управления Швеции⁷.

Кризисные события выявили неготовность инфраструктуры и социальных служб страны к столь массовому притоку вынужденных переселенцев. Миграционной службе пришлось размещать искателей убежища в гостиницах, спортивных залах, временных лагерях, а зачастую их переселяли в отдаленные муниципалитеты, не обладавшие необходимой инфраструктурой. В стране обострилась проблема нехватки квалифицированных переводчиков, социальных работников, а также сотрудников Миграционной службы. Так, согласно плановым показателям, еженедельная пропускная способность Миграционной службы составляла не более 4 тыс. заявлений, однако уже осенью 2015 г. их количество достигло 16 тыс.⁸, что привело к затруднениям в оперативной обработке заявлений. Сложности испытала на себе система школьного образования, столкнувшаяся с огромным притоком детей без знания шведского языка и с различной степенью образовательной подготовки, затруднявших их эффективную интеграцию [16].

Существенным последствием увеличения численности мигрантов стало усиление их пространственной сегрегации. Принятый в 1994 г. закон о приеме просителей убежища⁹ позволял беженцам размещаться как в предоставляемом властями социальном жилье (Anläggningsboende, ABO), так и в самостоятельно выбранном (Eget boende, EBO) [17]. Беженцы, выбравшие размещение по системе ABO, не могли самостоятельно выбирать муниципалитет и, как правило, распределялись властями по небольшим населенным пунктам страны; те же, кто воспользовался возможностью EBO, обычно селились у родственников или знакомых в крупных городах [18], [19]. Возможность самостоятельного выбора места проживания в сочетании с нехваткой доступного социального жилья в период пика кризиса привела к концентрации новоприбывших в периферийных районах крупных городов. Данные территории, характеризующиеся высокой долей иностранного населения, повышенной криминогенностью, неприятием населением норм и ценностей шведского общества, распространением фундаментальных ценностей и радикальных идей, были определены властями как «уязвимые районы»¹⁰ и «районы социальной изоляции»¹¹ [13], [20], [21].

От временных мер к системным ограничениям

В ответ на миграционные вызовы власти страны приняли ряд экстренных мер, направленных на оперативное регулирование ситуации и минимизацию последствий кризисной ситуации [22]. Уже в конце 2015 г. был введен пограничный контроль с Данией при пересечении Эресуннского моста и с Германией при паромном сообщении¹². Принятие в июле 2016 г. закона «О временных ограничениях возможности получения разрешения на проживание в Швеции»¹³, приведшего национальные стандарты убежища к минимальным требованиям ЕС и международных конвенций, ознаменовало начало отказа от либерального подхода в вопросах убежища и защиты. Одним из его центральных положений стала отмена практики предоставления постоянных видов на жительство, замененная на выдачу временных сроком до 3 лет для беженцев, подпадавших под критерии Женевской конвенции, и 13 месяцев для категории лиц с дополнительной защитой¹⁴. Продление временного вида на жительство становилось возможным только при наличии актуальных оснований для международной защиты, успешной интеграции и отсутствии совершенных преступлений. Также для лиц с дополнительной защитой вводился запрет на право воссоединения семей. В отношении беженцев устанавливались жесткие экономические требования, касающиеся уровня дохода и наличия в собственности жилья соответствующего размера или его аренды.

С целью решения проблемы пространственной сегрегации иностранцев правительством был принят закон «О размещении отдельных категорий новоприбывших иммигрантов»¹⁵, установивший квоты обязательного расселения беженцев и лиц с дополнительной защитой между всеми коммунами страны. Обеспечение справедливого распределения нагрузки основывалось на численности населения коммуны, уровне безработицы, численности ранее принятых вынужденных иммигрантов и наличии доступного жилья. Тем не менее данный закон не предусматривал штрафы, административные взыскания или другие наказания за самовольный отъезд мигранта из назначенного муниципалитета. При переезде в другую коммуну новоприбывшие теряли лишь возможность доступа к интеграционным программам, социальным выплатам и лишались помощи в поиске жилья.

Данные меры привели к снижению привлекательности Швеции как страны убе­жища, что отразилось на абсолютных и относительных показателях мощности пото­ка искателей убежища. Так, если в 2015 г. на Швецию пришлось 12,7 % (162,9 тыс.) всех поданных в ЕС заявлений, то в последующие годы их число значительно снизилось, составив в 2016 г. — 2,4 % (28,8 тыс.), в 2017 г. — 3,9 % (26,3 тыс.), а в 2018 г. — 4,5 % (28,6 тыс.) (см. табл. 1).

Тем не менее последствия кризиса — проблемы социальной и экономической интеграции инокультурных мигрантов, их территориальная изоляция, рост преступности, перегрузка социальных служб и инфраструктуры — привели в Швеции к заметному сдвигу общественно-политического дискурса [23]. Парламентские выборы 2018 г. продемонстрировали рост общественной поддержки правопопулистской партии «Шведские демократы», выступавшей за ужесточение миграционной политики, усиление мер безопасности и защиту культурной идентичности. Их результаты на выборах выросли с 12,9 % в 2014 г. до 17,5 % в 2018 г., что осложнило формирование правящей коалиции [24], [25].

Изменение ситуации в парламенте заставило умеренные и левые партии изменить свои взгляды в области миграционной политики [26], что привело к ужесточению миграционного и интеграционного законодательства в стране. Так, 1 января 2020 г. вступила в силу поправка в закон о приеме лиц, ищущих убежища¹⁶, направленная на предотвращение сегрегации и формирование параллельных сообществ. В отношении искателей убежища вводилось ограничение их права на самостоятельный выбор жилья (EBO), а в случае переезда в один из выделенных властями «уязвимых районов» ими утрачивалось право на финансовую поддержку со стороны государства [27]. В свою очередь, 19 июня 2021 г. утратил силу закон «О временных ограничениях возможности получения разрешения на проживание в Швеции». Взамен были внесены постоянные изменения в законодательство¹⁷, устанавливающие, что все первичные виды на жительство для беженцев и иных категорий предоставляются временно. Получение постоянного вида на жительство стало возможным не ранее чем через 3 года при условии финансовой самодостаточности, соответствующих жилищных условий, прохождения интеграционных программ и соблюдения требований к доходу и жилью для воссоединения семьи.

Соглашение Тидё и дальнейшие реформы в контексте Нового пакта ЕС о миграции и убежище

Ужесточение миграционного законодательства не смогло ослабить обеспокоенность шведского общества продолжающимся ростом преступности со стороны иностранного населения. На этнические преступные группировки, базировавшиеся в «уязвимых районах», приходилось значительное количество совершенных в стране преступлений сексуального характера, случаев насилия с применением огнестрельного оружия и взрывчатых веществ¹⁸. Согласно исследованию Национального совета по предупреждению преступности, доля преступлений, совершенных лицами иностранного происхождения¹⁹, увеличилась с 36,7 % в 2007 г. до 48,2 % в 2018 г., при этом вероятность совершения преступлений ими была в 2,5—3,2 раза выше, чем среди коренного населения²⁰.

Фокусирование политической повестки на борьбе с преступностью, насилием и проблемами, связанными с миграцией, способствовало еще большей поддержке партии «Шведские демократы», которые на парламентских выборах 2022 г. получили 20,5 % голосов и впервые стали второй по величине политической силой страны. Для формирования устойчивой правящей коалиции «Умеренная коалиционная партия», «Христианские демократы» и «Либералы» впервые согласились на ранее табуированное политическое сотрудничество со «Шведскими демократами» [28]. Именно в этом контексте четырьмя партиями было подписано Соглашение Тидё (Tidöavtalet)²¹, определившее общую программу, состоящую из семи «проектов сотрудничества» на период 2022—2026 гг., среди которых выделяется сотрудничество в области миграции и интеграции, а также борьба с преступностью.

Соглашение предусматривает ужесточение миграционной политики, направленное на снижение как трудовой, так и гуманитарной миграции. Правительство Швеции, стремясь ограничить поток низкоквалифицированной рабочей силы, с 1 ноября 2023 г. ввело требование, согласно которому для получения трудовой визы необходимо было найти работу с заработной платой в размере не менее 80 % от медианной по стране с последующим повышением до 100 %²². В рамках приведения национального законодательства к минимальным требованиям ЕС власти заявили о сокращении квоты приема беженцев по программе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев с 5000 до 900 чел. начиная с 2023 г. Также с 18 до 21 года повышался минимальный возраст супруга или сожителя, позволяющий воспользоваться правом на семейную миграцию²³.

В январе 2025 г. были приняты поправки²⁴, направленные на противодействие пространственной сегрегации переселенцев. Согласно новым требованиям искатели убежища обязаны проживать исключительно в жилье, предоставленном Миграционной службой. Нарушение этого условия влечет за собой утрату права на финансовую поддержку, а также может привести к отзыву или аннулированию заявления и последующей процедуре высылки из страны.

Ключевым аспектом реформирования миграционной политики Швеции в соответствии с положениями Нового пакта ЕС о миграции и убежище стало совершенствование мер по реадмиссии, а также принудительному и добровольному возвращению лиц, утративших или не получивших право на пребывание в стране. Швеция активизировала участие в переговорах ЕС, направленных на заключение соглашений с третьими странами о визовой либерализации и экономической помощи в обмен на готовность принимать обратно своих граждан²⁵.

В принятой «Новой стратегии Швеции в области международного развития: миграция, возвращение и добровольная репатриация на 2024—2028 гг.»²⁶, на которую власти запланировали выделение 3 млрд шведских крон, закрепляются два приоритетных направления внешнеполитического и гуманитарного взаимодействия с государствами-партнерами. Первое направление ориентировано на создание благоприятных условий для возвращения мигрантов, в особенности в рамках добровольной репатриации. Основное внимание уделено поддержке процессов реинтеграции в странах происхождения или транзита, включая развитие инфраструктуры и социальных институтов, обеспечивающих доступ возвращающихся к базовым услугам, образованию, здравоохранению и социальной защите. Предусматривается укрепление локального потенциала с целью повышения устойчивости реинтеграционных процессов и минимизации риска повторной миграции.

Второе направление предполагает содействие государствам-партнерам в формировании эффективных систем управления миграцией, нацеленное на усиление пограничного контроля, совершенствование процедур рассмотрения заявлений о предоставлении убежища, а также противодействие незаконной миграции, контрабанде и торговле людьми. Особое внимание в стратегии уделяется странам, уклоняющимся от сотрудничества со шведскими властями. В подобных случаях допускается применение мер дипломатического давления, включая сокращение двусторонней помощи и ужесточение визового режима. Эти положения свидетельствуют о возрастании политизации процедур реадмиссии и об их подчинении внутренним задачам миграционной политики²⁷.

С 2022 г. приоритетным инструментом миграционной политики Швеции выступает программа добровольного возвращения [29]. Она предназначена для лиц, получивших окончательный отказ в предоставлении убежища или статуса дополнительной защиты, а также для иностранцев, чьи разрешения на пребывание по гуманитарным, семейным или иным основаниям не были продлены. В рамках программы мигранты при содействии государственных органов самостоятельно возвращаются в страну происхождения.

Для стимулирования добровольного выезда предлагается комплекс мер: организация переезда, пособие на повторное обустройство (Återetableringsstöd), пособие на реинтеграцию (Reintegreringsstöd), а также информационно-консультационная поддержка²⁸. Программа также распространяется на беженцев и лиц с дополнительной защитой, имеющих официальный статус, но желающих вернуться на родину; в таких случаях выплачивается грант на репатриацию (Återvandringsbidrag). С 2026 г. планируется увеличить его максимальный размер с 40 до 600 тыс. шведских крон на семью²⁹. Эти меры позволяют Швеции сохранять репутацию государства, соблюдающего гуманитарные стандарты. Несмотря на финансовые стимулы и организационную помощь, значительная часть мигрантов, получивших отказ в разрешении на пребывание, предпочитает оставаться в стране нелегально, что приводит к необходимости их принудительного выдворения.

В первую очередь применение принудительной высылки в последние годы активизировалось в отношении мигрантов, осужденных за преступления. Этот сдвиг во многом связан с ростом организованной преступности, в которую вовлечены этнические кланы с устойчивой иерархией, действующие вне правовых и социальных норм страны. Именно обострение криминальной ситуации побудило власти пересмотреть баланс между гуманитарными обязательствами и требованиями внутренней безопасности, что приводит к ужесточению миграционной политики.

Одним из ключевых шагов миграционной реформы стали изменения, внесенные в 2022 г. в главу 8 Закона об иностранцах, предусматривающие возможность принудительной высылки иностранца, которому суд назначил тюремное заключение на срок не менее 6 месяцев. Кроме того, стала возможной депортация лиц, прибывших в Швецию до 15-летнего возраста и проживших в стране свыше 5 лет, если они осуждены на срок от 2 лет или совершили повторное преступление. Однако депортация не является автоматическим следствием приговора. Суд оценивает степень интеграции, семейное положение, продолжительность проживания в стране и потенциальные последствия выдворения, особенно в отношении тех, кто вырос в стране и не имеет прочных связей с государством происхождения³⁰. Несмотря на формальные возможности депортации, на практике исполнение таких решений сталкивается с рядом ограничений, например государства происхождения не всегда принимают обратно своих граждан, а административные и логистические сложности нередко делают выдворение малореализуемым.

Помимо расширения оснований для депортации преступников были пересмотрены сроки запрета на их повторный въезд в страну. Для лиц, осужденных за преступления, наказуемые лишением свободы менее чем на 6 месяцев, запрет составляет 5 лет; от 6 месяцев до 1,5 лет — 10 лет; за более тяжкие преступления устанавливается пожизненный запрет на повторный въезд³¹. С 13 марта 2025 г. запрет на повторный въезд сроком до 5 лет начал распространяться на лиц, которым было отказано в предоставлении статуса защиты или в продлении вида на жительство в том случае, если добровольный выезд из страны был совершен с нарушением установленных сроков (2—4 недели), или было осуществлено принудительное выдворение³².

Для усиления контроля за процессами как добровольного возвращения, так и принудительного выдворения в 2023 г. Миграционной службе было поручено создание центров возврата (återvändandecenter). Основная задача этих учреждений — предотвращение уклонения от исполнения решения о высылке. Лицам, размещенным в центрах, как правило, запрещено покидать их территорию без специального разрешения. В период пребывания в центре миграционные органы содействуют ускорению процедуры выезда, включая оформление необходимых документов, приобретение билетов и организацию мер по реинтеграции в стране происхождения.

Параллельно власти реализуют реформы, направленные на усиление контроля за лицами, находящимися в процессе рассмотрения заявлений о предоставлении убежища, а также теми, кто получил отказ и ожидает выезда из страны. В рамках внедрения Пакта ЕС о миграции и убежище планируется отказаться от практики предоставления соискателям убежища отдельных квартир, а размещать их на время рассмотрения заявок в специально созданных центрах приема. По планам властей центры приема и возврата должны образовать единую инфраструктуру, нацеленную на более гибкое перераспределение жилья и ресурсов в зависимости от стадии рассмотрения дела. На первом этапе предполагается открытие совместных центров в коммунах, где уже действуют центры возврата: Стокгольме, Мальмё, Бодене, Сигтуне, Мёльндале и Бурлёве³³. В дальнейшем запланировано расширение их сети и увеличение вместимости до 11 тыс. мест за счет создания новых объектов в Векшё, Алвесте, Лунде, Треллеборге, Ландскроне, Солне, Уппсале, Флене, Вестеросе, Венерсборге и Хальмстаде³⁴³⁵.

Заключение

Анализ трансформации шведской миграционной политики с середины 2010- х гг. позволяет обнаружить переход страны от традиционной либеральной модели, основанной на приоритете гуманитарных обязательств, к более прагматичному и секьюритизированному подходу. Европейский миграционный кризис, ставший катализатором этих изменений, выявил структурные слабости национальной системы приема, ограниченные возможности ее инфраструктуры, осложняющие интеграцию значительных потоков мигрантов в шведское общество. Накопленные проблемы — пространственная сегрегация, рост преступности, концентрация мигрантских сообществ в социально неблагополучных районах — привели к усилению общественного запроса на ужесточение контроля над миграционными процессами. Данные изменения свидетельствуют о том, что Швеции движется в общем русле рестриктивной политики, характерной для стран Скандинавии, ориентиры которой были заданы Данией, последовательно проводящей курс на ограничение притока мигрантов и ужесточение механизмов предоставления убежища.

В условиях обострения миграционной ситуации в стране и в целом в ЕС Швеция реализовала масштабный комплекс мер по реформированию своей политики в области миграции в соответствии с общеевропейскими нормами. Они включают ограничение условий предоставления убежища, введение временных видов на жительство, сокращение программ семейной миграции, централизацию размещения соискателей, а также расширение практики депортации и увеличение сроков запрета на въезд. Существенное внимание было уделено укреплению механизмов реадмиссии, развитию инфраструктуры центров приема и возврата, а также сочетанию добровольных и принудительных процедур выезда.

В результате предпринятых шагов удалось снизить общий объем миграционного потока и уменьшить привлекательность Швеции как направления для вынужденной миграции. Однако проведенные реформы в значительной степени носят ограничительный характер и не затрагивают в полной мере глубинных социально-экономических причин недостаточной интеграции мигрантов, что порождает условия, воспроизводящие территориальную сегрегацию мигрантов и сохраняющие возможности для преступной деятельности этнических группировок.

Таким образом, опыт Швеции демонстрирует закономерность смещения миграционной политики европейских государств в сторону секьюритизации в условиях кризисных миграционных нагрузок и роста внутренних угроз. При этом эффективность миграционной политики в долгосрочной перспективе во многом зависит от способности государства обеспечить баланс между контролем над миграцией, выполнением международных гуманитарных обязательств и успешной социальной интеграцией прибывающих. Швеция остается примером страны, которая, пройдя путь от «гуманитарной сверхдержавы» до сторонника жесткого регулирования миграционных потоков, продолжает искать оптимальную модель взаимодействия гуманитарных и охранительных механизмов, способную обеспечить сохранение национальной идентичности и внутреннюю безопасность в условиях меняющихся миграционных реалий.

Финансирование. Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 22-18-00123-П, https://rscf.ru/project/22-18-00123/.