Развитие как ключевое оценочное понятие трансформации пространственных систем

Постановка проблемы

Понятие «развитие» было распространено в российских так называемых официальных выступлениях и документах, в научных и околонаучных публикациях наших обществоведов (в первую очередь экономистов, социологов, регионалистов, политологов), а также в СМИ, когда этим словом обозначали какие-то улучшения, не перечисляя их причины и не вдаваясь в оценку их прямых и сопряженных последствий¹. Это считалось оправданным, поскольку среди более чем сорока наиболее часто встречающихся синонимов слова «развитие» (от «анагенеза»² до «эволюции») каждое второе имеет положительную коннотацию; таковы, например, обновление, подъем, поступательное движение, прогресс, продвижение, процветание, расширение, рост, совершенствование, созревание, становление, улучшение и др. Это и сделало слово «развитие» столь популярным в федеральных и региональных стратегиях, планах, программах и проектах³.

Сегодня понятие «развитие» стало привычным, но оно и связанные с ним словосочетания вошли в наш язык относительно недавно. Академик В. В. Виноградов в известнейшей «Истории слов» писал: «Глаголы развивать — развить и возвратный развиваться — развиться в русском литературном языке до самого конца XVIII в. выражали лишь конкретные значения (иногда с профессиональным оттенком), прямо вытекающие из их морфологического состава (развить веревку, развить венок, развить косу). В последней четверти XVIII в. глагол развивать воспринимает отвлеченные значения французского développer (развитие — développement). В словаре 1847 г. указано новое переносное значение развивать: раскрывать умственные способности — и новое отвлеченное значение глагола развиваться: приходить в большее действие; приумножаться, увеличиваться, раскрываться. В. С. Соловьев в своем сочинении “Философские начала цельного знания” писал: развитие определяется как такой ряд имманентных изменений, который идет от известного начала и направляется к известной определенной цели… На изменение значений слова развитие повлияло синонимическое сближение его с научным термином эволюция, происшедшее в русском литературном языке в 20—40-х годах XIX в.»⁴. В последние десятилетия словарь российского обществоведения пополнился словосочетаниями «региональное развитие» и «пространственное развитие», которые вошли не только в научные труды и публицистику, но и в государственные акты.

Актуальность тематики данной статьи предопределена потенциальной (и часто реализуемой) возможностью не всегда корректного обозначения понятиями «развитие», «пространственное развитие» и «региональное развитие» сложнейших многоаспектных сдвигов в реальных общественно-политической и социально-экономической средах. Принято считать, что в «деталях прячется дьявол», и действительно, «в деталях» таких сдвигов, традиционно именуемых «развитием», часто скрываются явления, способные ослабить, а иногда и разрушить внешне позитивный результат. Цель статьи — показать возможности и ограничения использования вышеуказанных дефиниций в оценке трансформаций пространственных систем — антропогенной среды нашего бытия⁵. Для этого в первую очередь излагаются научные представления о развитии как об одной из важнейших и сложнейших дефиниций познания изменчивости материальных и идеальных явлений и объектов. Обосновывается положение об устойчивости функционирования пространственных систем и роли потенциала их самоорганизации (саморазвития) и эквифинальности в достижении позитивного результата их трансформаций. Рассмотрен зарубежный генезис понятий «пространственное развитие» и «региональное развитие», проанализирована их специфика как предметов государственного регулирования в форме стратегического планирования и предпринята попытка сводной оценки его результативности. При подготовке текста были частично использованы материалы собственных публикаций, ссылки на которые приведены в третьем разделе статьи.

Развитие как констатация изменений

Декарт в «Правилах для руководства ума» (правило XIII) полагал: «Если бы сре­ди философов установилось согласие относительно значения слов, то почти все их споры были бы прекращены»⁶. Не уверен, что это возможно (особенно «среди философов»), но определять «значение слов» рано или поздно приходится всем, и попытки определить понятие «развитие» тому подтверждение. Замечательный философ, методолог науки и один из основоположников российских системных исследований Э. Г. Юдин предлагал считать развитием «необратимое, направлен­ное, закономерное изменение материальных и идеальных объектов… Способность развития составляет одно из всеобщих свойств материи и сознания. В результате развития возникает новое качественное состояние объекта, которое выступает как изменение его состава или структуры (то есть возникновение, трансформация или исчезновение его элементов или связей)… Одна из важнейших методологических задач — составление представлений о структуре и механизмах процессов разви­тия, об их взаимосвязи с процессами функционирования»⁷. С этим согласны авто­ры соответствующих статей в «Новой философской энциклопедии». Так, философ, социолог, методолог исторических и социологических исследований Б. А. Грушин называет развитием «высший тип движения и изменения в природе и обществе, связанный с переходом от одного качества, состояния к другому, от старого к но­вому… Процесс развития — далеко не всякое изменение объекта, а лишь то, кото­рое связано с преобразованиями во внутреннем строении объекта, в его структу­ре, представляющей собой совокупность функционально связанных друг с другом элементов, отношений и зависимостей... Возникновение или исчезновение в его структуре какого-либо составляющего никогда не равно только количественному изменению, простому прибавлению или вычитанию «одного», но ведет к возник­новению множества новых связей и зависимостей, к преобразованию старых и т. д., то есть сопровождается более или менее серьезным субстанциональным и / или функциональным преобразованием всей массы составляющих внутри системы в целом»⁸. В том же издании Л. А. Маркова — известный специалист в области ме­тодологии историко-научных исследований, эпистемологии и философии науки, дополняя дефинициальные изыскания Б. А. Грушина, писала: «Развитие — необратимое, поступательное изменение предметов духовного и материального мира во времени, понимаемом как линейное и однонаправленное. В древней философии не существовало понятия развития как такового, и прежде всего это было связано с циклическим пониманием времени… В Новое время понятие линейного времени и, соответственно, понятие развития стали доминирующими»⁹.

Примечательно, что никто из вышеуказанных авторов не отождествляет развитие с улучшением, но все говорят только об изменениях как таковых. То, что такие изменения обязательно ведут к позитивному результату (улучшению чего бы то ни было), утверждает не само понятие «развитие», а лишь значительная часть его ранее отмеченных синонимов. При этом философские определения развития при всей их отточенности, попадая в современный мир множества сложнейших обособленных и системно связанных, внутренне противоречивых и даже противостоящих друг другу реалий, предстают в самых различных формах, а само понятие «развитие» начинает получать все новые интерпретации и становится предметом не только когнитивного, но и регулятивно-политического свойства (пример — «устойчивое развитие»).

Зарубежные и отечественные гуманитарии с университетской скамьи усвоили идеи развития, штудировав, например, труды Г. Ф. Гегеля о поступательном и необратимом движении научного знания, каждое достижение которого включает предыдущее в «снятом» виде, и сочинения позитивистов (О. Конта, Дж. С. Милля, Г. Спенсера), не сомневавшихся вслед за А. Тюрго, М. Кондорсе и К. Сен-Симоном в прогрессивности развития человеческой мысли и общества. В трудах адептов экзистенциализма, феноменализма и постпозитивизма наши современники читали о том, что на смену понимания времени как линейного и поступательного приходит представление о нем как о синтезе прошлого и будущего в сверхзначимом «теперь», затем стали популярными идеи бифуркаций, перехода равновесных систем в неравновесные, самоорганизации и «порядка из хаоса» и того, что даже «небольшая флуктуация может послужить началом эволюции в совершенно новом направлении, которое резко изменит все поведение макроскопической системы» [5, c. 56]. Начинаются поиски и утверждение новых представлений о самой идее развития как прогресса, о его вероятностном характере (И. Валлерстайн, А. Этциони, У. Бакли и др.).

На суждения о последствиях развития (прогресса, эволюции и т. п.) влияют и системные оценки устоявшихся и новых явлений и объектов. Так, однозначно позитивное восприятие развития как направления к благой цели все чаще сосуществует с представлениями о кризисогенной природе таких его процессов как, например, глобализация, урбанизация и цифровизация, а убежденность в линейном характере развития — с его эмпирически подтверждаемыми явлениями новых форм цикличности, возвратности и т. п. Это во многом объясняет и нескончаемое обращение в научной среде к тематике идеи (теории) развития [6], [7], к теории познания и практике функционирования общественно-политических систем и институтов [8], хозяйственных и образовательных организаций [9] и т. д. Замечательное исследование причин актуализации проблематики развития представлено в работе известного советского и российского историка и политолога М. А. Чешкова [10]. Эти взгляды на суть развития нельзя не учитывать, анализируя возможности и ограничения использования понятия «развитие» применительно к трансформациям таких сложных объектов, как пространственные системы.

Генезис понятия «пространственное развитие»

В отечественный лексикон словосочетание «пространственное развитие» вошло относительно недавно, и его появление принято связывать с распространением понятия «пространственная экономика», дополнившим уже устоявшийся термин «региональная экономика» и ставшим поводом для дискуссий об их различиях и соподчиненности. Уместно предположить, однако, что это понятие перешло в российское обществоведение из зарубежной науки о связи пространства и экономики (в широком значении этого слова) и, как все заимствованное, было выборочным и, главное, использованным в иной (постперестроечной) реальности. До этого в СССР был накоплен уникальный опыт научного осмысления и практической реализации пространственного развития. Советские географы, экономисты и социологи¹⁰ создали научный фундамент пространственной организации уникального социалистического государства с его тотальным административно-партийным руководством, преимущественно общенародной собственностью и плановой системой планирования и управления всем и вся. Именно для условий такого государства они разработали теоретические положения размещения производства, упорядоченной системы расселения и территориальной организации общества. Им были хорошо известны достижения ученых «капиталистического лагеря», но могли быть использованы только их некоторые методические практики, например экономико-математические.

С конца 1980-х гг. в России кардинально изменился общественно-политический строй, экономика стала рыночной и открытой всему миру, резко сузились плановые начала государственного управления, прекратили существование многие объективно неконкурентные предприятия, резко возросла трудовая мобильность населения, активизировался процесс концентрации экономического и демографического потенциала в крупных городах. В исторически кратчайший период сформировалась новая страна, которую аналитики отнесли к группе «догоняющих». Но то же самое произошло и с «догоняющим» российским обществоведением: для него задачей стало скорейшее освоение упущенных за годы советской власти новейших мировых достижений в познании и регулировании общественно-политических и социально-экономических процессов, и объем соответствующих заимствований расширился от конституционного права до ипотечного кредитования. Особенно много для формирования стратегии и практики российского пространственного развития дали труды западных географов и экономистов, что в самом сжатом изложении можно охарактеризовать следующими произвольно выбранными примерами.

Из зарубежных работ XIX в. современные российские ученые наиболее часто ссылаются на «Изолированное государство в его отношении к сельскому хозяйству и национальной экономии» И. Г. Тюнена [11], где были на конкретном примере рассмотрены базовые положения пространственной экономики, и на «Принципы экономической науки» А. Маршалла [12], корректно охарактеризовавшего причи­ны концентрации экономики в городах. В ХХ в. оформились связанные с именем В. Кристаллера [13] научные представления о «системе центральных мест» — ге­ометрических закономерностях расположения городов разного размера¹¹. Еще в СССР стали доступны идеи А. Леша 1949-х гг. об экономическом ландшафте и о возможностях согласования интересов властных, рыночных и транспортных структур [15]. Особый интерес российских исследователей, осознающих как данность растущую в последнее тридцатилетие пространственную неравномерность экономической активности, привлекли теоретические представления о полюсах и центрах роста, вызывающих позитивные перемены в экономике хинтерланда, что в значительной степени сформировало идеологию и язык будущих разработок политики регионального развития и стратегии пространственного развития. По основателю этой гипотезы Ф. Перру [16], производства делятся на угасающие («старые», с уменьшением доли в структуре экономики), быстро развивающиеся, но мало свя­занные с остальными и быстро развивающиеся и порождающие «центры роста», стимулирующие развитие всей экономики. Другой теоретик полюсов роста Ж. Бу­двиль [17] расширил представления о них, показав правомерность формирования региональных полюсов роста — концентрации развивающихся (и развивающих округу) объектов на территории (а) небольших городов с их влиянием на ближай­шее окружение, (б) среднегородских поселений, нуждающихся в трансфертах и внешних инвестициях, (в) крупногородских агломераций и, наконец, (г) систем та­­ких полюсов. П. Потье [18] выдвинул весьма заинтересовавшую наших регионалистов идею осей развития — транспортных сетей, передающих энергию развития от одного полюса роста к другому и формирующих тем самым его пространственную структуру. К сожалению, остались почти незамеченными положения еще одного теоретика полюсов роста — Х. Р. Ласуэна [19] — о том, что они, действительно, отражают реалии связи пространства и экономики, но (и это весьма существенно) рост последней не обязательно является следствием поляризации.

В науке существенный импульс коррекции представлений о пространственном развитии придали положения так называемой новой экономической географии. История становления этих положений и следствия их теоретического и практи­ческого использования хорошо исследованы, причем показано, что главной их мотивацией стали стремительная интенсификация международной конкуренции и обоснование циклов национального технологического лидерства [20], а также переосмысление моделей экономической географии в контексте более серьезного отношения к географии и истории [21]. Новую экономическую географию как самостоятельное научное направление принято связывать с именами нобелевского лауреата по экономике Пола Кругмана и его соавторов. Они изначально выступали как исследователи феномена растущей доходности в условиях монополистической конкуренции и международной торговли [22], торговой политики и функциониро­вания мегаполисов третьего мира [23] и даже связи глобализации и национального неравенства [24]. Идеи собственно новой экономической географии были заявлены П. Кругманом еще при изучении результатов «экономии за счет масштаба, дифференциации продукции и структуры торговли» [25], и в России эти идеи были более чем позитивно оценены и практически использованы в государственных документах о пространственном развитии. То же произошло и с восприятием замечательной статьи П. Кругмана «Растущая отдача и экономическая география» [26]: ссылки на нее стали появляться в российских публикациях с конца 1990-х гг. Сейчас каждый серьезный регионалист России может ответить на вопрос П. Кругмана: «Где в мире находится новая экономическая география?» [27].

Учение П. Кругмана и его сподвижников выросло не только из анализа причин и мотивов изменения размещения экономической деятельности в конце ХХ в. [28], [29], но и из ранее накопленного знания о пространственном развитии капиталистической экономики от И. Тюнена до Дж. В. Хендерсона [30]. В этом учении сконцентрированы положения о силах пространственных перемещений экономической активности и ее ресурсов, о том, как самоорганизующаяся экономика «выбирает» нужное ей пространство, и в тех случаях, когда расходы на перемещение продукции незначительны, а расходы на ее приобретение велики, формируется пространственная структура «центр — периферия». В [28] была представлена умозрительная модель «circular economy» с распределенным по окружности населением и случайным размещением производства, что приводит к появлению центров, масштаб которых обратно пропорционален транспортным расходам. Российские регионалисты и политики, стремясь соединить принципы рыночной экономики и пространственного развития, стали широко использовать понятия П. Кругмана о конкурентности (и конкурентных преимуществах) территорий. Следует отметить, что идеи «новой экономической географии» менее всего были плодами теоретиков, оторванных от реалий мировой экономики. Напротив, эти идеи базировались на анализе конкретных (и в значительной степени универсальных) ситуаций и стали их своеобразной фотографией. Г. Хэнсон на анализе статистики за 1970—1990 гг. по трем тысячам административных округов США показал фактическую связь размеров рынка, миграции населения и концентрации экономики в модели «ядро — периферия» [31]. С. Брекман, Г. Гарретсен и М. Скрамма подтвердили то же на примере экономики Германии [32], а Т. Аго, И. Исоно и Т. Табучи на основе положений новой экономи­ческой географии попытались объяснить перераспределение численности населе­ния между многими странами за несколько столетий [33].

К числу наиболее широко используемых в России понятий, сформированных на Западе исходя из практики пространственного развития экономически развитых стран, относятся «кластеры» и «агломерации», неоднократно упоминаемые в отечественных публикациях, диссертациях и официальных документах федерального и регионального уровня. «Кластеры по-русски» прижились быстро и основательно, в том числе и потому, что они чем-то напоминали советские территориально-производственные комплексы. Но именно — напоминали, поскольку последние теоретически обосновывались и создавались как планово организованные структуры, а западные исследователи имели в виду территориально-экономические комплексы, естественно складывающиеся под воздействием самоорганизации пространственных систем. Считается, что понятие «экономический кластер» ввел в 1990- х гг. М. Портер, увидевший прямую связь конкурентоспособности компаний и их пространственного окружения [34]. Факторы и результаты такой кластеризации изучались и популяризировались десятками западных ученых, среди которых назову лишь П. Маскелла и А. Малберга [35], С. Розенфельда [36], А. Скотта [37], С. Кет­леса [38], К. Веннберга и Г. Линдквиста [39]. В России идея кластеризации (и глав­ное — возможность назвать по-западному территориальные комплексы), как уже отмечалось, стала одним из символов развития, и в большинстве регионов кроме промышленных и инновационных кластеров появились кластеры культурные и культурно-образовательные, туристические и туристическо-рекреационные, винный («Долина Дона»), креативные, северного дизайна и др. Административное поощрение крупногородских, а затем и среднегородских и даже сельских агломераций стало таким же символом пространственного развития и негласным показателем «прогрессивности» региональных и муниципальных властей. Анализ взглядов известных российских ученых на системные последствия такого агломерирования представлен в моей недавней работе [40].

Вышеназванные и другие достижения мировой научной мысли при несопоставимости общественно-политической, экономической и собственно пространственной среды в странах Запада и России были восприняты многими нашими регионалистами без какой-либо критической оценки. Но главное отличие состояло в том, что представленное на Западе как результаты научных изысканий (своеобразной фиксации действительности) и их теоретического обобщения в России обретало императивный характер и превращалось в предмет государственного стратегического планирования.

Пространственное развитие как предмет стратегического планирования

В ст. 3 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Фе­дерации» от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (далее — 172-ФЗ) было указано, что «стратегия пространственного развития… документ… направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации», но в опубликованном через год постановлении Правительства РФ (от 20 августа 2015 г. № 870) «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» к этому добавлено «снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий» и пришедшее из времен СССР «приоритетное размещение производительных сил».

С таким образом понимаемым пространственным развитием сосуществует более определенное региональное развитие, о котором в п. 8. «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» (утверждены Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13) сказано, что оно ничто иное, как: «а) сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан России, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности, б) сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов, в) достижение необходимого уровня инфраструктурной обеспеченности всех населенных территорий страны, г) дальнейшее развитие процесса урбанизации, в частности развитие крупных городских агломераций, как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках и д) повышение уровня удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». Немаловажно, что в п. 6 тех же «Основ» цели регионального развития фактически отождествляются с общими целями развития страны, что начинает присутствовать и в других официальных документах, например в «Концепции стратегии пространственного развития РФ», утвержденной заместителем председателя Правительства РФ (22.05.2017, № ДК-П16-3247), и это размывает грань между пространственным, региональным и социально-экономическим.

В разделе 1 утвержденной распоряжением Правительства РФ 13 февраля 2019 г. № 207-р Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г. (далее — Стратегия) среди понятий, используемых в Стратегии, названо пространственное развитие — «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития». Симптоматично указание на то, что все это осуществляется не только за счет реализации Стратегии, и это подтверждает Отчет Центра стратегических разработок (март 2024 г.) о промежуточных результатах реализации Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г. Там сказано: «Достижение показателей, проанализированных в Отчете, не всегда напрямую обусловлено реализацией Стратегии — на результаты повлиял комплекс решений и мероприятий Правительства РФ». И это действительно так, поскольку на результаты трансформаций пространственных систем всегда воздействуют как весь комплекс принимаемых регулятивных решений, так и естественные (в том числе самоорганизация и саморазвитие) воздействия.

Государственная политика России в отношении пространственного развития соединила ряд неизменных положений (обеспечение целостности территории страны, недопустимость аномально больших различий социально-экономического положения отдельных регионов, доминирование федерального центра с частичным перераспределением централизованных ресурсов между дотационными регионами и др.) и конкретных действий в форме выделения территорий с особыми, обычно преференциальными, режимами (территориальная фрагментация единого правового пространства, особые экономические зоны, территории опережающего развития и др.), в большинстве случаев не оправдавших представлений об их однозначно положительном влиянии на состояние регионов и страны в целом. То же относится и к результатам изменения административно-политического устройства государства. Квинтэссенцией такой государственной политики и должна была стать Стратегия пространственного развития Российской Федерации, обязательность создания и доминирующее положение которой среди других «документов стратегического планирования» были предписаны уже упоминавшимся законом 172-ФЗ.

Не требует доказательств, что направляемая государством трансформация всех параметров пространственного устройства страны — сложнейшая задача, которую за исключением СССР никто и никогда в мировой практике не ставил и не пытался решить. Процессы такой трансформации в разных странах генетически естественны и идут под воздействием меняющихся интересов групп населения в различных населенных пунктах и частях страны, динамики внешних и внутренних факторов функционирования бизнеса, появления новых зон хозяйственной деятельности и исчерпания природных ресурсов, природно-климатических изменений, политических амбиций элит и т. п. В современной же России проблема реструктуризации российского пространства, возникшая в связи с качественными переменами во всех основаниях нашего общественного устройства и во многом определяющая его острейшие противоречия, принципиально иная. Ее саморазрешение возможно, но на это уйдут десятилетия перманентно кризисного существования десятков тысяч населенных пунктов и миллионов их жителей, социальной сферы и экономики всей страны. Поэтому намерения государства позитивно повлиять на реально идущие перемены в пространственном бытии страны вполне понятны.

Однако до сих пор остается ощущение невыполнимости поставленных задач, сформулированных в ранее упомянутом постановлении Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 840 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»; нужно признать, что для их решения в современной России нет ни опыта, ни информационных и институциональных ресурсов. Напомню, что в число таких задач входили, например, «анализ особенностей и проблем пространственного развития РФ, содержащий оценку факторов, условий и рисков пространственного развития… в том числе существующей системы расселения на территории РФ, природно-ресурсного и производственного потенциалов, транспортного и энергетического каркасов, пространственных аспектов межрегионального, приграничного и международного сотрудничества, а также иные оценки, связанные с пространственными аспектами экономического и социального развития Российской Федерации», а также формирование приоритетов совершенствования системы расселения на территории РФ и механизмов стимулирования расселения в соответствии с этими приоритетами; создание направлений изменения структуры экономики РФ в региональном аспекте; перспективных конкурентных преимуществ и экономической специализации субъектов РФ в межрегиональном разделении труда в соответствии с их типологической принадлежностью, учитывающих принципы обеспечения согласованности приоритетов отраслевого и регионального развития; прогноз (оценка) потребности субъектов РФ в трудовых ресурсах с учетом перспективной экономической специализации и прогнозов социально-экономического развития соответствующих территорий; прогноз (оценка) потребности в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом перспективной экономической специализации соответствующих территорий; создание перечня потенциальных территорий опережающего социально-экономического развития, основанного на комплексной оценке и анализе условий и потенциалов пространственного развития РФ; разработка вариантов территориального размещения национальных технологических платформ; направления интеграции РФ и т. д. Решение подобных задач, бесспорно, необходимо для разработки полноценной Стратегии, но проблема в том, что до настоящего времени нет ни одного (а их требуется около сотни) развернутого исследования (прогноза, проекта, расчета), обеспечивающего выполнение каждого из вышеперечисленных требований и тем более прошедшего широкое общественное обсуждение. В кулуарных экспертных обсуждениях новой концепции Стратегии пространственного развития начинают звучать сомнения в том, возможно ли вообще оценить ее результаты.

О показателях реализации Стратегии пространственного развития

Системная оценка реализации Стратегии никогда не проводилась. Около сотни мер, предусмотренных планом ее реализации (распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2019 г № 3227-р), должны были обеспечить «эффективную организацию экономического пространства в России за счет формирования и развития перспективных центров экономического роста, раскрытия экономического потенциала различных типов территорий, развития человеческого капитала». Эти меры были сформулированы как «подготовка предложений», «разработка рекомендаций», «разработка стратегий», «подготовка правил». «внесение изменений в ранее принятые нормативные акты», «разработка механизмов», «подготовка прогнозов», «разработка интегрального индекса городского развития» и «формирование центра пространственного анализа». Отчитаться о выполнении плана, в котором не было показателей пространственного развития как такового, было несложно. Не удивительно, что в отчетах о реализации заявленных целей Стратегии не указывалось: (1) как повлияет, например, введение преференциальных режимов на территориях «опережающего развития» или курса на крупногородские агломерации на экономические, социальные, демографические, расселенческие и иные параметры других территорий и населенных пунктов и (2) что в массиве планируемых или прогнозируемых изменений пространственных систем есть результат только достижения целей Стратегии. Возможна ли вообще корректная оценка достижения этих целей? Да, возможна, если исходить из следующих положений.

1. Результаты Стратегии должны оцениваться не по выполнению рассмотренного выше «плана ее реализации», а по количественному выражению достижения ее целей, то есть по целевым показателям (ЦП). Они должны основываться на статистических данных и показателях других стратегий, планов их реализации и нормативных документов, призванных воздействовать на решение задач пространственного развития. Методическое обеспечение расчета ЦП, представление их в виде ежегодно публикуемого специального раздела федеральной и региональной статистической отчетности и ответственность за своевременность и обоснованность такой отчетности уместно возложить на Росстат.

2. ЦП целесообразно представлять в табличной форме с указанием для каждо­го показателя исходного значения на начало действия Стратегии и отчетного года, значения на конец отчетного года и количественно оцененных мер, повлиявших на достигнутые результаты. В перечень указанных мер должны раздельно входить: а) конкретные целевые решения, предусмотренные Стратегией; б) финансовая под­держка регионов в рамках межбюджетных отношений; в) установление преферен­циальных режимов на конкретных территориях; г) специальные меры налогового регулирования; д) конкретные меры реализуемых в регионах национальных проек­тов, федеральных и государственных программ, государственных решений о соору­жении хозяйственных и инфраструктурных объектов.

3. ЦП, характеризующие снижение региональных диспропорций, в связи с их российской спецификой корректнее сравнивать по сопоставимым группам регио­нов и макрорегионов (северные, центральные и южные регионы Европейской ча­сти России, регионы Сибири, регионы Дальнего Востока, регионы Арктической зоны РФ, республики Северного Кавказа). Показателями могут служить параметры численности постоянного и трудоспособного населения, параметры собственных бюджетных ресурсов и бюджетная обеспеченность населения, соотношение раз­мера всех видов федеральной поддержки (см. п. 2) и собственных бюджетных ре­сурсов, ВРП на душу трудоспособного населения, в том числе полученный за счет реализуемых в регионах национальных проектов, федеральных и государственных программ, государственных решений о сооружении хозяйственных и инфраструк­турных объектов.

4. ЦП, характеризующие совершенствование системы расселения, уместно предоставлять по тем же группам регионов, что и в п. 3: это показатели урбанизации, число малых сельских населенных пунктов, число средних и крупных городов, параметры концентрации численности населения и экономического потенциала территорий в крупнейших городах, административных центрах регионов (отдельно по городским агломерациям), параметры распространения экономического и инновационного потенциала агломераций за их пределами.

5. ЦП, характеризующие демографическую ситуацию по указанным в п. 2 группам регионов и макрорегионов, рекомендуется сравнивать по группам населения (дети, молодежь, трудоспособное население, пенсионеры, мигранты), по кругу показателей рождаемости, смертности, ожидаемой продолжительности жизни, занятости трудоспособного населения в собственном регионе, доли мигрантов в трудовом потенциале региона, наличия социальной инфраструктуры в сельских населенных пунктах, административных центрах и крупных городах.

6. ЦП, характеризующие влияние на параметры пространственного развития изменений в размещении производительных сил, целесообразно представлять по тем же указанным в п. 2 группам регионов и макрорегионов, выделяя конкретные изменения в размещении производительных за счет реализации (раздельно) факторов, перечисленных в п. 2, и их воздействия на параметры изменения региональных диспропорций, системы расселения и демографической ситуации, перечисленные в п. 3—5.

Эти параметры полезно дополнить оценками населением достигнутых целевых показателей Стратегии на основе ежегодно и раздельно проводимых социологических опросов по северным, центральным и южным регионам Европейской части России, регионам Сибири, Дальнего Востока и Арктической зоны РФ, республикам Северного Кавказа. При этом опросы полезно начинать с того, известна ли респонденту Стратегия пространственного развития страны и региона его постоянного местожительства. Вышеизложенные соображения, разработанные совместно с профессором А. Н. Швецовым для передачи в профильный комитет Совета Федерации, основываются на представлении о том, что обновленная Стратегия станет неформальным предметом государственного управления. В то же время мы учитывали возможности такого управления в обстановке санкционного давления, неуверенности инвесторов и т. д., когда может стать в какой-то степени оправданной разработанная Ч. Линдбломом и скорректированная Дж. Б. Куинном инкременталистская логика принятия решений, в соответствии с которой реализация любой стратегии в значительной степени зависит от способности адекватно действовать в непредвиденных условиях и разумно перераспределять ресурсы в случае появления новых ограничений [41], [42]. И. И. Климова выделяет несколько базовых положений инкрементализма, ориентирующих на «бесконечно малое приращение», что применительно к предмету этой статьи отвечает задаче обеспечения устойчивости властно трансформируемых пространственных систем. Так, обобщая постулаты Ч. Линдблома, она пишет: «Необходимо двигаться умеренно, малыми шагами, разбивая крупные проблемы на более мелкие, используя при этом метод проб и ошибок… вследствие постоянного дефицита знаний, информации, ресурсов и времени, недостаточных возможностей человеческого интеллекта, а также состояния неопределенности и слабой контролируемости внешней среды нужно добиваться не столько эффективных, сколько решений, обеспечивающих не радикальные изменения, а некоторое приближение к улучшению политической ситуации и состояния проблемы» [43, с. 69]. Не исключено, что практика управляемых трансформаций пространственных систем в реальных условиях третьего десятилетия XXI в. будет вынуждена осуществляться и в формате инкрементализма.