Граница как барьер и стимул структурной трансформации экономики Калининградского эксклава

Введение и постановка проблемы

Пожалуй, мало найдется в России да и за рубежом регионов, геополитическое положение которых, как у Калининградской области, столь многократно и стремительно менялось на протяжении всего 30 лет. Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 г. справедливо относит эту область наряду с Крымом, городом Севастополем и дальневосточными регионами к приоритетным геостратегическим территориям страны.

Самая западная область России — ее единственный и самый крупный в мире по численности населения эксклав. Изоляция региона от основной территории России породила необходимость транзита грузов через территории зарубежных стран при сухопутных перевозках между областью и другими российскими регионами. Этот фактор объективно усиливает роль внешних связей в ее развитии. После вступления соседних стран — Литвы и Польши — в НАТО и ЕС в 2003—2004 гг. взаимодействие между областью и остальными регионами России еще более осложнилось, поскольку оно отныне определяется не только двусторонними соглашениями, но и всем комплексом отношений между Россией и западным сообществом.

Авторы настоящей работы поставили своей целью изучить воздействие сдвигов в геополитическом положении и вызванных ими изменений в функциях и режиме границ на хозяйство региона, его структуру и степень адаптивности к новым вызовам, а также рассмотреть возможные пути перестройки отраслевой и территориальной структуры экономики на основе опыта предыдущих кризисов.

Обзор литературы и теоретические рамки исследования

Исследования границ (border studies) принадлежат к быстро развивающимся междисциплинарным областям знания, в которых наблюдается значительный прогресс теоретической базы (один из обзоров этой области см. в работе [1]). Согласно современным взглядам, государственные рубежи, как и любые другие формальные границы, представляют собой не застывшие линии, но динамичные общественные институты. Показано, что режим, функции, значение для общественного мнения каждой пары границ постоянно меняются в результате сдвигов в международной обстановке и двусторонних отношениях, курса валют и мировых цен, повседневной деятельности политических институтов и практики трансграничных взаимодействий и дискурса в СМИ [2]. Этот процесс получил в англоязычной литературе название bordering, что на русский можно условно перевести как «разграничение». Обычно процесс разграничения протекает относительно плавно, представляя собой «равнодействующую» одновременного влияния на функции границ разных акторов — не только центральных, но и региональных и местных властей и сообществ, бизнеса, НКО, СМИ.

Напротив, изменение геополитического положения территории, например в результате вхождения соседней страны в экономический союз, приводит к скачкообразным сдвигам в характере соседства. Происходит перераспределение политического влияния, потоков товаров, капиталов, туристов и информации между интеграционными объединениями, отдельными странами и их центрами. Функции и режим границ выступают инструментами адаптации экономики и всего общества к новой ситуации. Государство или усиливает их барьерность, изменяя визовой режим и таможенные нормы, затрудняя передвижение граждан или вовсе закрывая границу, или, наоборот, снимая ограничения и перераспределяя функции между границами благодаря политической интеграции, как в шенгенском пространстве. Адаптации границ способствуют и другие акторы: региональные и местные власти активизируют или, наоборот, сворачивают связи с партнерами по другую сторону государственного рубежа, граждане меняют цели и частоту своих поездок в соседнюю страну в соответствии с режимом границы, динамикой и соотношением цен на товары и услуги [2].

В свою очередь, адаптируются к новому геополитическому положению и режиму границ и субъекты хозяйственной деятельности. Изменившиеся внешние условия способствуют упадку одних отраслей и росту других — происходит структурная перестройка хозяйства. Эти изменения могут вызвать дальнейшую, уже не скачкообразную, а целенаправленную адаптацию функций и режима границ к новым реалиям с целью активизации желательных процессов и смягчения негативных последствий произошедших изменений.

Процессы адаптации отдельных регионов к резкому изменению геополитического положения не раз анализировались в научной литературе. Наиболее релевантные исследования связаны с «теорией эксклавов», особенности географии которых способствуют их экономической и социокультурной изоляции и требуют перенастройки границ и специальных мер поддержки [3, c. 297—319]. Ряд исследований посвящен проблеме перестройке функций границ в Крыму после 2014 г. и адаптации населения и хозяйства к этому процессу [4], [5]. В этих и других исследованиях показано, что для лучшей «настройки» контактных функций границ в таких случаях разработан широкий набор инструментов: особые правовые режимы приграничных территорий, преференциальные режимы ведения бизнеса, различные формы приграничного сотрудничества и т. п.

Калининградская область — яркий пример взаимосвязи между процессом разграничения и структурной перестройкой хозяйства. Под этим термином обычно подразумевается приспособление отраслей экономики к «меняющимся условиям конкуренции, новым направлениям рыночного спроса и государственного регулирования» [6], [7]. Это могут быть как любые сдвиги, так и качественные трансформации, способствующие адаптации экономики к новым условиям. Глубина и направление структурных сдвигов обычно оцениваются с помощью анализа рынка капиталов — объема и отраслевого распределения инвестиций, пропорций между отраслями, товарной и географической структуры внешнеторговых связей.

В ряде работ показано, что структурная перестройка хозяйства происходит крайне неравномерно, как правило, увеличивая территориальные контрасты и модифицируя социально-экономическое пространство (см., например, [8]). Эту эволюцию можно представить в виде закономерной последовательности временных срезов. Каждый срез обнаруживает специфичный для данного периода пространственный рисунок внешних и внутренних иерархических взаимодействий [9]. Для процесса глобализации, в который Калининградская область оказалась активно вовлечена в начале нового века, было свой­ственно относительное усиление «дальних», глобальных связей и формирование пирамиды мировых финансовых центров, управляющих или регулирующих эти связи.

Тема устойчивости территорий разных типов к кризисам восприимчивости к инновациям и предрасположенности к позитивным структурным изменениям традиционно привлекает пристальное внимание специалистов по общественной географии и региональной экономике. Одна из наиболее известных концепций, в разработку которой особенно заметный вклад за рубежом внес Д. К. Норт, а в России Р. М. Нуреев, — изучение «эффекта колеи», то есть зависимости траекторий развития от предшествующих состояний хозяйства региона или страны [10], [11]. Проблема преодоления «эффекта колеи» остро стояла перед Калининградской областью практически все постсоветские годы, что диктовалось в значительной степени попытками реализации возможностей и смягчения ограничений, поставленных перед хозяйством и всем социумом региона спецификой его постоянно меняющегося геополитического положения [12].

В развитии области после присоединения ее к территории СССР различают несколько периодов, подразделяемых на этапы (см., например, [13], [14], [15]), в том числе в зависимости от интенсивности и характера связей с соседями. Для целей настоящей работы наиболее интересна функционально-временная типология российско-польской и российско-литовской границы, выполненная Л. Г. Гуменюк [13] на основе известных идей О. Мартинеса и его последователей. В отличие от Л. Г. Гуменюк мы рассматриваем рубежом одного из постсоветских периодов не 2012 г., когда был введен режим малого пограничного движения (МПД) между Россией и Польшей, а 2014 г. — начало резкого усиления барьерности внешних границ региона, вызванного санкциями западных стран против России после присоединения Крыма. Мы также не отделяем 2020—2022 гг. от периода после 2016 г. (отмены Польшей режима МПД), так как «временное» закрытие границ во время пандемии переросло в быструю трансформацию в труднопреодолимые барьеры из-за последовавшего разрыва между Россией и Западом.

Исследование опиралось на три группы источников. Во-первых, это материалы Росстата, Федеральной таможенной службы и ведомственной статистики. Сложность анализа этих данных связана с изменением методологии учета социально­-экономических показателей. Например, для анализа структурных изменений экономики приходилось сопоставлять данные разных классификаторов (советского ОКОНХ и новых российских ОКВЭД-2007 и ОКВЭД2). Хотя точность такого пересчета, как показано в ряде работ [16], [17] оставляет желать лучшего, он позволил оценить наиболее заметные структурные сдвиги.

Во-вторых, работа основывается на результатах полевых исследований, которые проводились нами с начала 2000-х гг. (см. подробнее [18]). Актуальные данные были собраны в мае—июне 2022 г. в ходе 24 экспертных интервью с представителями региональных и федеральных властей, бизнеса, академического и экспертного сообщества, некоммерческих организаций, проведенных в Калининграде и ряде районных центров области.

В-третьих, авторы опирались на фундаментальные исследования калининградских коллег (см., например, [12], [15], [19], [20], [21], [22], [23], [24], [25] и др.]).

Режим границ и кризис переходного периода: эффекты синергии в условиях эксклава (1991—2003)

Юридическое изменение статуса и режима границ Калининградской области началось в сентябре 1991 г., когда СССР признал независимость стран Балтии. Летом 1992 г. Литва ввела визовой режим с Россией, следом возникли и экономические барьеры — пограничный и таможенный контроль, различные пошлины. В результате увеличились временные и финансовые издержки на операции по перемещению товаров [22], [23]. К этому времени до 70 % продукции области вывозилось в другие регионы страны и многие отрасли получали сырье и комплектующие из основной части России и других республик [20].

Эти события резко усугубили последствия хаотической приватизации и дезорганизации экономики, в результате чего практически полностью прекратил существование ключевой межотраслевой комплекс области — рыбохозяйственный (12 % добычи рыбы и морепродуктов страны, 33 % промышленной продукции области). В кризисе оказалось и машиностроение (28 % промышленного производства), обслуживавшее в первую очередь интересы рыбопромышленного комплекса и военных [20].

Выдвинутая на запад Калининградская область была одним из форпостов СССР: здесь находились одна из баз Балтийского флота, много гарнизонов, военных аэродромов. Начавшееся в тот же период обвальное сокращение армии нанесло еще один удар по ее экономике.

Сравнительный анализ динамики макроэкономических показателей по России в целом и Калининградской области приводит к выводу о том, что спад экономики региона был гораздо более глубоким и быстрым (рис. 1). К 1995 г. промышленное производство упало до 40 % от уровня 1989 г. (в общем по России — до 51 %). В отраслевой структуре заметно сократилась доля машиностроения, легкой и пищевой промышленности. Увеличение доли топливной промышленности и электроэнергетики в том же году до 13,9 % вместо 1,3 % в 1989 г. было не более чем маркером кризисных явлений. Обе отрасли находились в глубоком кризисе: нефтедобыча испытывала трудности со сбытом нефти на Мажейкяйский НПЗ в Литве, а электроэнергетика — с получением электроэнергии из этой республики. Сжатие экономики продолжалось до 1998 г. Уровень жизни в регионе был заметно ниже, чем в среднем по стране.

1

Динамика макроэкономических показателей, % к 1990 г. (для ВРП — к 1996 г.)

Источник: рассчитано на основе данных Росстата1.

Примечание: с/х — индекс сельскохозяйственного производства, пром — индекс промышленного производства, ВРП — валовой региональный продукт.

Адаптацию населения и хозяйства области к новым условиям значительно облегчило снижение барьерности границы с Польшей. Новые виды челночного и посреднического бизнеса, часто нелегального или полулегального, обеспечивали поступление дешевых потребительских товаров. «Приграничная рента» позволила жителям приграничных районов области частично компенсировать снижение уровня жизни [19], [25].

Важным механизмом адаптации экономики к новому геополитическому положению стало использование различных мер государственной поддержки, включая принятый в 1996 г. режим Особой экономической зоны (далее — ОЭЗ-1996). Он позволял беспошлинно ввозить импортное сырье и полуфабрикаты и вывозить полученную продукцию на основную территорию страны при условии достижения определенного уровня добавленной стоимости — от 15 до 30 %. Девальвация руб­ля в 1998 г. повысила для предпринимателей привлекательность такой модели бизнеса [14].

Экономические сдвиги, произошедшие в Калининградской области в первое постсоветское десятилетие, правильнее назвать структурным кризисом, а не перестройкой. Главными его итогами стали свертывание, а иногда и полное закрытие сложившихся в советское время отраслей специализации. Они были замещены вовлечением сохранившихся субъектов экономической деятельности в спекулятивные обмены с зарубежными странами в интересах крупных глобальных игроков. И тем не менее местный бизнес, в том числе малый и средний, накапливал уникальный опыт и компетенции взаимодействий с контрагентами на мировом рынке.

Использование пограничного положения и режима границ в адаптации к новым геополитическим реалиям и в структурной перестройке хозяйства (2003—2014)

Одним из результатов расширения ЕС в 2004 г. стал рост барьерности польской границы — для посещения сопредельной страны отныне требовались виза и загранпаспорт. Уже в 2003 г. число пересечений российско-польской границы упало на 20 % к уровню 2002 г., а к 2009 г — в 3 раза [26]. Однако очередная перестройка границ не привела к кризисным явлениям в экономике региона. Наоборот, с 1999 г. Калининградская область стала заметно опережать по темпам роста ВРП общероссийские показатели, причем с годами разрыв увеличивался (рис. 1). Благодаря относительно высокой проницаемости границ для многих видов товаров и механизму ОЭЗ активно создавались новые предприятия, обеспечившие около 70 % промышленной продукции и 25 % ВРП. На основе импортных компонентов и технологий выпускалась львиная доля товаров широкого потребления для общероссийского рынка [18]. По данным Росстата, в середине 2000-х гг. область производила до 86 % российских телевизоров и 84 % пылесосов. Активно развивалась автосборочная компания «Автотор». Статистический анализ показывает резкий рост доли машиностроения в отраслевой структуре промышленности по стоимости (с 10,6 % в 1995 г. до 37,1 % в 2004 г.). Увеличилась и доля пищевой промышленности, превысившая 30 %, в том числе за счет новых производств по переработке сои (табл. 1). Области удавалось постепенно преодолевать «эффект колеи».

Понятно, что импортозамещение было неразрывно связано с продолжавшимся быстрым ростом оборота внешней торговли, в которой доминировали партнеры из Германии, Южной Кореи, Польши и Китая. Так, только в период с 2000 по 2004 г. этот показатель вырос в 2,8 раза, а к 2008 г. — в 8 раз. Импортные операции резко преобладали над экспортными. Так, если в 2000 г. разрыв между экспортом и импортом был двукратным, то в 2004 г. он стал уже пятикратным, а в 2008 г. импорт был уже в 14 раз больше экспорта (рис. 2).

2

Динамика основных показателей внешней торговли Калининградской области, млн долл. США

Источник: рассчитано на основе данных Росстата3.

Адаптация калининградского пограничья к новому геополитическому положению, статусу и режиму границ оказалась и в фокусе региональных интересов ЕС. К 2003 г. одной из площадок приграничного сотрудничества стали еврорегионы, по числу которых область стала лидером в российском пограничье. С 2004 г. после вступления в ЕС литовские и польские участники программы получили в свое распоряжение финансовые ресурсы программы INTERREG, а российские — TACIS. Несмотря на асимметрию финансовых возможностей, а вследствие этого и результатов, программа способствовала уменьшению недоверия между соседями.

Еще одним направлением сотрудничества стало соглашение о МПД. Польская сторона пролоббировала в Еврокомиссии расширение зоны МПД за пределы стандартной пятидесятикилометровой зоны [27]. Уже в 2013 г. в режиме МПД было совершено свыше 3,5 млн пересечений границы. МПД стал большим подспорьем для экономики сопредельных польских воеводств [18], [28].

В 2007 г. началась реализация новой программы «Польша — Литва — Россия», софинансирование которой со стороны правительства сделало сотрудничество более равноправным и способствовало росту общего бюджета. Плотные партнерские сети, сложившиеся в результате многолетнего взаимодействия, превратились в капитал сотрудничества и доверия, которое позволяло смягчать барьерные свой­ства государственных границ.

Несмотря на внешне впечатляющие результаты по преодолению «эффекта колеи», проблема структурной перестройки экономики оставалась в фокусе внимание федеральных и региональных властей. Их беспокоила чрезмерная зависимость от внешних рынков, курсов валют и конъюнктуры отношений с ЕС, а следовательно, функций и режима границ [29]. Неустойчивость экономики области явственно проявилась в ходе мирового кризиса 2008—2009 гг.: падение ВРП и оборота внешней торговли было заметно больше, чем по России в целом (рис. 1).

В 2006 г. подвергся глубокой реформе режим ОЭЗ-1996. Помимо хрупкости внешнеэкономической конъюнктуры веским основанием для этой реформы стали углубление евразийской интеграции, присоединение к ВТО и протесты производителей из основной территории России. Согласно новому федеральному закону об ОЭЗ в Калининградской области от 1 октября 2006 г. (далее ОЭЗ-2006) таможенные льготы с 2016 г. подлежали замене на налоговые, а на сохранение старых правил игры в этот десятилетний переходный период могли рассчитывать только резиденты ОЭЗ-1996, зарегистрированные до 1 апреля 2006 г. Были предприняты значительные усилия для укрепления энергетической безопасности. В 2002—2010 гг. были введены два энергоблока Калининградской ТЭЦ, а в 2013 — подземное хранилище газа [30]. В 2004—2007 гг. началась эксплуатация паромных комплексов в портах Балтийск и Усть-Луга.

Санкции и контрсанкции, новые функции и режим границ,адаптация и перестройка экономики (2014—2020)

 Геополитический кризис 2014 г., вызванный событиями на Украине, привел к новому резкому ухудшению отношений с ЕС. Провозвестником начавшейся новой структурной перестройки хозяйства региона стали сдвиги во внешней торговле. Введенные ЕС санкции и российские контрсанкции изменили режим границы для внешнеторговых потоков, которые резко сократились уже во второй половине 2014 г. Падение курса руб­ля вследствие снижения нефтяных цен и других факторов еще больше усилило этот эффект. В 2015 г. внешнеторговый оборот области снизился в 1,8 раза и в 2016 г. еще в 1,5 раза в первую очередь за счет снижения импорта (в 2015 г. — вдвое и в 2016 г. — в 1,4 раза). Это привело к уменьшению дефицита торгового баланса.

В соответствии с изменениями характера соседства со странами ЕС и увеличением барьерности границ с ними претерпела существенные изменения товарная и географическая структура внешней торговли. Если до 2014 г. на экспорт сельскохозяйственных товаров приходилось 30—45 %, то к 2016 г. их доля выросла до 74 %. Около половины сельскохозяйственного экспорта приходилось на вывоз соевого и рапсового масла, еще примерно по 20 % — на отходы маслобойного производства, пшеницу и меслин. География экспортных поставок отличалась изменчивостью, что определялось волатильностью продовольственных рынков, крупными, но разовыми экспортными контрактами в судостроении и электронной промышленности в связи с изменением курса руб­ля в конце 2014 г. Так, если в 2013 г. крупнейшими экспортными партнерами были Индия (26 %), Литва (12 %) и Норвегия (8,6 %), в 2015 г. — Германия (53 %), Алжир (5 %) и Норвегия (4,7 %), то в 2016 г. — Норвегия (11,1 %), Алжир 10,4 (5 %), Германия (6,2 %), Литва (6 %) и Польша (5,8 %).

Основу импорта, как и прежде, составляла продукция машиностроения (в 2015—2016 гг. — 40—50 %), прежде всего машинокомплекты для «Автотора», а также элементная база для производств в сфере электроники и электротехники. Существенно увеличилась доля сельскохозяйственных товаров — с 18 % в 2014 г. до 31,6 % в 2016 г. Почти две трети сельскохозяйственного импорта приходилось на соевые бобы — сырье для предприятия «Содружество-Соя». Санкции и начавшийся разрыв с европейскими партнерами привели к росту доли в импорте стран, находящихся далеко за пределами Балтики, — Китая (12,3 %), Кореи (10,8 %), Бразилии (10,4 %) и Парагвая (7,8 %).

В 2015 г. ВРП области снизился на 1,5 %, а промышленное производство — на 7,8 % (для РФ — соответственно – 0,6 и – 3,4 %). Наибольший спад наблюдался в автомобильной промышленности (вдвое) и в производстве электронного и оптического оборудования (на 40 %). Пострадало также производство колбасных изделий, мясных и рыбных консервов из сырья, поступавшего из стран Балтии и Польши.

Таким образом, в 2014 г. стартовал новый период адаптации области к опять изменившейся геополитической и геоэкономической реальности, новым функциям и характеру границ с соседними европейскими странами. С 2016 по 2019 г. экономика региона продолжала опережать общероссийские темпы роста (в среднем на 2,3 % в год), промышленность же росла более скромными темпами (0,9—1,8 %) и только в 2018 г. показала пятипроцентный прирост.

Как и в ряде других регионов России, одним из главных бенефициаров закрытия границ для европейской сельхозпродукции стало сельское хозяйство, в котором происходили наиболее сильные адаптационные изменения [31]. Намного возросла продовольственная самообеспеченность области: сельскохозяйственное производство в 2015 и 2016 гг. увеличивалось на 10 % в год, наблюдался значительный (на 7—10 % в годовом выражении) прирост посевных площадей, поголовья скота и птицы, производство молока (на 16,2 %) и яиц (17,8 %). Региональные власти с помощью субсидий и льготных кредитов активно помогали агробизнесу [32]. Инвестиционный бум в отрасли был связан как с расширением производства в крупных региональных холдингах и компаниях («Долгов Групп», ГК «Продукты питания», АПХ «Залесье», ООО «Орбита-Агро»), так и с приходом агрохолдингов с основной территории России (АПХ «Мираторг»). Согласно данным Росстата, с 2013 по 2019 г. на фоне роста посевных площадей на 49 % валовый сбор зерновых вырос вдвое, овощей — на 20 %, ягод — на 50 %. Одновременно резко выросла эффективность сельскохозяйственного производства. Так, надой молока на одну корову в тот же период увеличился с 5486 до 7771 кг в год (в 2020 г. — 8552 кг), а урожайность зерновых — с 38,4 до 52 ц/га, что сопоставимо с показателями ряда регионов черноземной полосы.

Общее направление изменения геополитического положения Калининградской области, да и всей России, не оставляло сомнений: дальнейшее ухудшение отношений с европейскими и западными партнерами, особенно с соседями — Польшей и Литвой. В отличие от предыдущих этапов были приняты срочные превентивные меры по адаптации к усилению барьерности границ эксклава В 2015 г. завершилось строительство терминала по приему газа и плавучей регазификационной установки «Маршал Василевский». В 2018—2019 гг. были введены в эксплуатацию сразу четыре новые газовые ТЭЦ, что сделало регион энергоизбыточным. В 2018 г. началось строительство двух новых паромов в дополнение в двум имеющимся [18].

Ярким символом нарастающей барьерности границ стали отмена Польшей режима МПД и кризис трансграничного сотрудничества. Уже к концу 2016 г. общее число пересечений российско-польской государственной границы сократилось до уровня начала 2000-х гг. (рис. 3). Было заморожено сотрудничество в рамках таких важных институтов, как Совет государств Балтийского моря, Северное измерение, а завершавшиеся в 2014 г. проекты программного периода 2007—2013 гг. испытали сложности с получением финальных выплат⁴.

Глобально-региональные кризисы как фактор новой радикальной перестройки (2020 год и далее)

Новая перестройка границ была следствием совпадения двух не имеющих между собой причинных связей глобальных кризисов, последствия которых, однако, оказались тесно переплетены. Первый глобальный кризис был связан с пандемией коронавирусной инфекции (COVID-19), второй — с новым витком противостояния между Россией и Западом в связи с началом СВО на Украине.

Закрытие после начала пандемии польской (13 марта 2020 г.), а затем российской и литовской (14 марта) границ нанесло удар по всему спектру гуманитарных контактов [33] и приграничному сотрудничеству. Согласно данным пограничной службы Польши, число пересечений на границе с Россией в 2020 г. едва превысило 740 тыс. и снизилось по сравнению с 2017 г. в 5,3 раза, а по сравнению с рекордным 2014 г. — в 8,8 раза (рис. 3).

5

Число пересечений российско-польской и российско-литовской границы российскими и иностранными гражданами (по данным ФСБ РФ)5

Глобальный охват пандемии был усугублен локальными факторами — высокой трансграничной мобильностью калининградцев, предопределившей быстрый рост и высокие пики заболеваемости, зависимостью хозяйства от внешних связей и коллапсом кооперационных связей. Внешние и внутренние санитарные ограничения, особенно локдауны и снижение потребительского спроса, проблемы с логистикой оказали большое влияние на работу предприятий автомобильной промышленности, электроники, многих отраслей сферы услуг. Не могли приехать в Калининград иностранные инженеры и рабочие — наладчики оборудования, что вызвало задержку с реализацией проектов в пищевой, электронной, автомобильной и мебельной промышленности.

Первые ослабления особого режима были сделаны только в июне и августе 2020 г. В феврале 2021 г. был восстановлен железнодорожный транзит через Беларусь и Литву. Однако сухопутные границы региона оставались закрытыми для большинства категорий граждан до 15 июля 2022 г.

Закрытие границ для многих калининградцев означало перемены в образе жизни. Вынужденный отказ от сложившихся потребительских привычек и частично переноса потребления на сопредельных территориях Литвы и особенно Польши стал для многих жителей региона болезненным. Пострадал бизнес челноков, которые, с одной стороны, предъявляли в Калининградской области высокий спрос на определенные российские товары — топливо, табачную продукцию, алкоголь, а с другой — специализировались на поставках в регион европейской продукции, в том числе продовольственной, находящейся под российскими санкциями. Оборотной стороной закрытия границ стало переключение этого дополнительного спроса на продукцию регионального агропромышленного комплекса.

Глобальный экономический кризис, вызванный пандемией, к которому еще не успели до конца адаптироваться хозяйство и общество области, перерос в еще более серьезный и долговременный кризис, связанный со СВО и беспрецедентными санкциями Запада против России. Зависимость региона от импорта, рассчитанная как доля импорта в расходах предприятий на услуги, сырье, материалы, полуфабрикаты и комплектующие изделия для производства и сбыта продукции, наибольшая из всех регионов России (в 2019—2021 гг. — 76,5 %) [34]. Как показала О. В. Кузнецова, особенно сильно сказались санкции на регионах с высокой долей иностранного капитала в экономике, инвестиций из недружественных стран, а также со специализацией на автомобильной промышленности [17]. Сочетание этих трех факторов привело к тому, что в 2020—2022 гг. спад производства в Калининградской области стал рекордным в стране. Можно выделить четыре основных направления влияния санкций на социально-экономическое положение области.

К первой, наиболее важной группе относятся трудности транспортно-логистического характера. В апреле 2022 г. российским судам было запрещено заходить в порты стран ЕС, и единственной компанией, которая продолжала фидерные перевозки в калининградские порты, осталась китайская COSCO. Более тщательные, чем раньше, проверки на границе с Литвой уже в марте привели к росту очередей на автомобильных пунктах пропуска, а также к снижению оборачиваемости вагонов. Затем российским и белорусским автоперевозчикам запретили работать на территории Евросоюза. Грузовые автоперевозки были одной из отраслей специализации области. В июне со ссылкой на общие требования ЕС и в нарушение соглашений о транзите Литва закрыла транзит санкционной продукции через свою территорию, в том числе строительных грузов, а с конца года — и топлива, что составило в совокупности 40—50 % всей номенклатуры. Сказывалось также и действие встречных санкций. Так, белорусские власти в ответ на европейские санкции запретили иностранным перевозчикам работать на своей территории, что требовало перегрузки товаров при въезде и выезде из страны⁶.

Проблему оборачиваемости вагонов удалось частично решить за счет создания регионального перевозчика: ГК «Новик» был выделен кредит на создание собственного вагонного парка. Была увеличена также мощность паромной переправы. Так, если в феврале 2022 г. на линии работали только два парома, то в апреле 2023 г. ее обслуживали четыре железнодорожные парома, судно типа «ро-ро» и два универсальных сухогруза. На нерегулярной основе снабжение области обеспечивали 18 судов. На горизонте нескольких лет предполагается построить новый терминал и довести общее число паромов до десяти. Кроме того, специально для региона был изменен ряд регламентов таможенного оформления грузов, что обеспечило возможность быстро реагировать на меняющуюся ситуацию на сухопутных границах. Тем не менее в отсутствие альтернативы паромные перевозки сделали логистику более дорогой⁷. Грузопотоки асимметричны: в Калининградскую область паромы идут полностью загруженными, тогда как грузов в обратном направлении значительно меньше.

C транспортно-логистическими проблемами тесно переплетается технологические и торговые ограничения. Запрет США и европейских стран на торговлю с Россией продукцией двой­ного назначения, машинами и компонентами, содержащими запатентованные или произведенные в странах Запада «ноу-хау», ударил в первую очередь по заводу «Автотор». В 2019 г. на грузы «Автотора» приходилось около половины перевозок Калининградской железной дороги, 71 % контейнерной перевалки Калининградского морского торгового порта и 74 % — Балтийского морского терминала⁸. Поэтому снижение производства только на одном этом предприятии неизбежно привело к существенным проблемам в транспортной отрасли.

Тем не менее в феврале 2023 г. предприятию удалось заключить контракт сразу с шестью китайскими компаниями, а уже в марте 2023 г. начать выпуск седана марки «Kaiyi E5». Объем выпуска автомобилей в 2023 г. по оценкам менеджмента предприятия должен составить от 70 тыс. до 100 тыс. (в 2017 г. — около 140 тыс., общая мощность предприятия — 250 тыс.).

Со значительными проблемами столкнулись также предприятия, производящие электронику и иную инновационную продукцию. Для периодической настройки станков с программным управлением нужны одноразовые коды доступа от производителя. Некоторые фирмы, а иногда и конкретный оператор отказывают в поддержке. Схожие проблемы с наладкой оборудования испытывают и пищевые предприятия. Так, почти два года не удается запустить первый и единственный в России завод по производству виски, построенный с использованием итальянского оборудования в Черняховске⁹.

Финансовые ограничения серьезно сказались на положении области ввиду ее сильной зависимости от импорта. Скачки курса руб­ля в феврале — марте 2022 г., уход из России платежных систем и отключение многих российских банков от SWIFT заставили предпринимателей искать посредников для проведения платежей в дружественных странах, прежде всего в Сербии, Турции и Китае. Используются и возможности бизнеса некоторых стран ЕАЭС. При этом транспортные потоки замыкаются на «материковой» территории России, через которую осуществляется основной объем транзита санкционных товаров.

Четвертое направление санкций — полная приостановка трансграничного сотрудничества между Россией и ЕС, в том числе отказ от подготовки новых программ периода 2020—2027 гг., разрыв побратимских и иных связей, прекращение участия в программах сотрудничества 2014—2020 гг., которые должны были официально завершиться только 31 декабря 2022 г. На начало июня 2022 г. из 69 проектов было окончено лишь 13. Сложная ситуация возникла с крупными инфраструктурными проектами (например, с реконструкцией систем водоснабжения и канализации в Гурьевске, Гусеве и Черняховске), которые по своим параметрам требовали продолжения строительства. Для решения этой задачи потребовалось привлечь региональные и федеральные финансовые ресурсы.

Большинство проинтервьюированных нами экспертов полагают, что детально определить направления структурной перестройки экономики региона в соответствии с новой геополитической и геоэкономической реальностью пока сложно. Предполагается сделать ставку на импортозамещение и одновременно усилить ориентацию в торговле на дружественные страны Азии. Так, «Автотор» ищет новых партнеров в странах Юго-Восточной Азии и прежде всего в Китае, одновременно планируя в 2023—2024 гг. начать выпуск собственных электромобилей в кооперации с одной из дочерних компаний ГК «Росатом». Похожей тактики придерживаются и другие производители. Пищевые и мебельные компании ищут поставщиков сырья и оборудования на основной территории России, в Китае и Турции. Нередко приходится довольствоваться сырьем и материалами более низкого качества, хотя и по более высоким ценам. Многие предприятия, например мебельные, полностью переключились на российский рынок, лишившись прямых контрактов с европейскими производителями, дававшим ценовые и технологические преимущества по сравнению с предприятиями на основной территории России. Эти перемены ярко сформулировал Е. В. Перунов, президент Ассоциации калининградских мебельщиков: «Я говорю всем нашим производителям: забудьте, что есть Европа! Представьте, что вы проснулись, а Европы больше нет!»¹⁰

В сельскохозяйственной отрасли предприниматели при поддержке региональных властей предполагают инвестировать в селекционно-семеноводческий бизнес и племенное животноводство. Уже появилось предприятие по выращиванию племенных бычков, работают около десятка племенных хозяйств. Однако, как и другие регионы России, область испытывает трудности с воспроизводством поголовья кур яичного направления, которое ранее обновлялось за счет закупок в Европе [31]. Планируется заместить эти закупки отечественным производством и сделать область центром сельскохозяйственной селекции и генетики.

Одним из направлений структурной перестройки хозяйства области стала индустрия туризма, и ранее составлявшая одну из отраслей специализации региона. Закрытие в 2020 г. российских границ поддержало начавшийся в 2015—2019 гг. бум отрасли. Так, если в 2014 г. Министерство туризма области оценивало число посещений области в 600 тыс., то в 2017—2018 гг. — в 1,3—1,5 млн¹¹. В 2021 г. после снятия наиболее жестких санитарных ограничений рекордных отметок было отмечено 1,9 млн посещений¹². Однако возросли цены на услуги гостиниц, аренду жилья и продукты питания, особенно в Калининграде и приморских районах. У калининградцев не стало возможности отдыха в соседних странах, а местные курорты переполнены российскими туристами и подорожали [35]. В результате местные жители, а вслед за ними и туристы обратили внимание на восточную часть области, посещая такие города, как Гусев, Черняховск или поселок Железнодорожный.

Этот интерес удачно совпал с программой по развитию востока области, в рамках которой приводятся в порядок многие города области с богатым культурным наследием. Региональным властям удалось объединить ресурсы Фонда капитального ремонта, гранты федеральных министерств, средства благотворительных фондов и частных инвесторов для реставрации объектов культурного наследия, реконструкции целых улиц и др.

Региональные власти и бизнес расчитывают на преференции, полученные регионом, а также на передовые практики взаимодействия власти и бизнеса. Область пользуется хорошо апробированным механизмом СЭЗ, однако большие надежды возлагаются и на индустриальные парки, которые уже вносят заметный вклад в структурную перестройку экономики: развитие машиностроения (индустриальный парк «Храброво»), фармацевтики («Экобалтик»), производства строительных материалов и химической продукции («Балтийский промышленный парк»), высокотехнологичной электроники («Технополис GS»), инжиниринговые услуги («Данор»). С 2018 г. действует и специальный административный район на о. Октябрьском, где из иностранных юрисдикций уже зарегистрировалось около 100 компаний, которые с 2018 г. вложили 60 млрд руб. в российскую экономику¹³.

Заключение

Бурные геополитические изменения к Европе и других частях света, такие как распад СССР, расширение НАТО и ЕС на восток за счет бывших социалистических стран, острый конфликт между Россией и Украиной, Россией и Западом, были неминуемо сопряжены с радикальными трансформациями значительной части всей мировой системы границ. Функции и режим границ России со странами ЕС постоянно менялись: они то становились более открытыми, контактными, создавая возможность реализации совместных программ приграничного сотрудничества и развития его новых форм, то, наоборот, закрывались. После 2014 г. барьерная функция начала все более преобладать над контактной.

Функции и режим границ выступают важными инструментами адаптации хозяйства и всего социума страны или региона к новым реалиям — геополитическим сдвигам, конъюнктуре мирового рынка, изменениям политических и экономических отношений между странами как на национальном (иногда, как в случае с ЕС, и наднациональном), так и региональном уровнях. В соответствии с теорией разграничения (bordering) настройка функций и режима системы границы представляет, по сути, непрерывный процесс.

На эксклавной Калининградской области, сильно зависящей от внешнеэкономических связей и транзитного товарообмена с основной территорией России, геополитические изменения сказывались особенно заметно. После периода шока и острого кризиса 1990-х гг. попытки использовать преимущества пограничного положения региона стали приносить определенные плоды: область перегнала другие регионы России по темпам роста ВРП и ряду других показателей. Активизация внешнеэкономических связей и развитие приграничного сотрудничества, связанные с облегчением режима пересечения границ, стали важнейшими инструментами адаптации экономики области к новому геополитическому и геоэкономическому положению, стимулирования структурной перестройки хозяйства и преодоления «эффекта колеи». Однако ухудшение отношений между Россией и Западом, нестабильность мировой конъюнктуры и кризисы быстро выявили хрупкость экономической системы, построенной на высокой зависимости от импорта.

Был вынесен урок из негативного опыта «эксклавизации» Калининградской области в результате расширения ЕС и его нежелания учитывать российские интересы в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Произошел переход от реактивных мер по адаптации хозяйства области к меняющимся геополитическим условиям к превентивным, что позволило смягчить негативные последствия санкций и контрсанкций. Укрепилась энергетическая, транспортная и продовольственная безопасность региона. Более того, последующее фактическое закрытие внешних границ области сначала из-за санитарных ограничений, а затем из-за санкций Запада привело к попыткам использовать сокращение зависимости области от внешних связей для ускорения структурной перестройки и устойчивого развития хозяйства, радикальной перестройки географии международного сотрудничества.

Несмотря на трудные условия, калининградские власти и бизнес проявляют гибкость в адаптации к сложившимся обстоятельствам. Сказывается суровая школа предыдущих десятилетий, опыт работы с партнерами в соседних странах и на мировом рынке, использования программно-проектных подходов, давно применявшихся в приграничном сотрудничестве со странами ЕС. «Благодаря опыту, полученному в рамках программ приграничного сотрудничества, мы научились качественно готовить заявки на гранты. Использование разных источников финансирования для решения комплексных задач — это необходимое умение в рамках программ сотрудничества. Мы готовим проекты заранее, задолго до того, как объявят конкурс. Мы знаем, что именно мы хотим сделать, и потом лишь адаптируем заявку под условия гранта», — заявил в интервью авторам один из руководителей Черняховского городского округа¹⁴.

Однако успехи и неудачи на этом сложном историческом отрезке оценивать еще явно рано. В условиях неопределенности трудно строить прогнозы и детальные планы, хотя стратегические задачи ясны — избавление от критической зависимости отдельных отраслей и производств от импорта, развитие высокотехнологичных производств и более эффективное участие в общероссийском разделении труда.

Исследование выполнено при финансовой поддержке проекта РНФ № 22-17-00263 «Эффекты и функции границ в пространственной организации российского общества: страна, регион, муниципалитет». Анализ данных за период 1991—1993 г. выполнен за счет средств государственного задания ИГ РАН АААА-А19-119022190170-1 «Проблемы и перспективы территориального развития России в условиях его неравномерности и глобальной нестабильности».