Геополитика малых шагов: германские политические фонды в Белоруссии в 2014—2020 годы

В условиях конфронтации России и НАТО обстановка в Белоруссии оказывает важное влияние на геостратегический баланс в Балтийском регионе. На фоне эскалации украинского кризиса в 2014 г. Минск пытался капитализировать роль переговорной площадки в интересах укрепления своего международного статуса и диверсификации внешних связей. В ситуации инерции позиции Евросоюза, сотрудничество с которым было заморожено после завершения предыдущего цикла «оттепели» между Белоруссией и Западом в 2010 г., заметную роль сыграли германские околопартийные политические фонды. Крупнейшие из них — фонды имени К. Аденауэра и Ф. Эберта — стали заметными акторами на новом витке сближения Минска с ФРГ и Евросоюзом, завершившимся в 2020 г. крупнейшим политическим кризисом в Белоруссии.

Белорусская власть сделала свои выводы о причинах кризиса 2020 г. В частности, в 2021 г. президент Белоруссии А. Лукашенко заявил о том, что были найдены доказательства финансирования Фондом имени Ф. Эберта «независимых профсоюзов и деструктивных негосударственных организаций», и призвал представителей власти «фиксировать, где под видом добрых дел расшатывают общество»1.

В республике в 2021—2022 гг. была проведена «зачистка» инфраструктуры западного влияния, но расположенность к налаживанию связей с Западом в Минске сохраняется. Наблюдаются и неофициальные сигналы со стороны Запада о возможности отказа от политики изоляции Белоруссии для возобновления игры на ее «вовлечение»2 [1]. Лишившись официальных контактов в Минске, германские фонды активно работают с белорусской оппозицией, поддерживая эмигрантские политические центры. Работа нацелена на долгосрочную перспективу в рамках влияния непрямыми методами, в том числе в контексте продвижения среди целевых групп в белорусском обществе нарративов о Белоруссии как части «европейской семьи», которая исторически якобы подвергалась притеснению со стороны России. Данные тезисы были вновь озвучены в статье директора по Белоруссии Фонда имени К. Аденауэра Я. Валленштейна в 2023 г. [2].

В целом события и публикации 2014—2020 гг. представляют важный публичный материал для анализа методов работы немецких фондов в Белоруссии, их взаимодействия с местными властями, а также участия в формировании и реализации внешней политики ФРГ. Настоящая статья нацелена на анализ обозначенных проблем, осуществляя вклад в дискуссию об эффективности работы фондов, их взаимной синхронизации, а также обогащение представлений о методах непрямого политического влияния в международных отношениях. Основная исследовательская проблема связана с вопросом о том, являются ли германские околопартийные политические фонды преимущественно идеологическими акторами «демократизации», или они действуют в геополитической логике.

Эмпирический материал статьи составили официальные публикации белорусских и германских органов власти, отчеты и аналитические документы немецких политических фондов имени Ф. Эберта и К. Аденауэра, а также публикации СМИ и публичные заявления представителей фондов и официальных лиц.

Анализ эмпирического материала осуществлен при помощи нескольких методов. Ивент-анализ использован для выстраивания мероприятий фондов в хронологической последовательности на фоне международно-политического событийного ряда. Дискурс-анализ применялся для изучения публикаций и выступлений представителей фондов, а также официальных лиц Республики Беларусь (РБ). Сравнительный метод использован для выявления особенностей работы фондов в Белоруссии.

Теоретические основания изучения фондов

Причины кризиса в Белоруссии в 2020 г. стали предметом исследований [3]3, но проблематика конкретных акторов, влиявших на политический процесс в республике в предшествовавшие кризису годы, а также конституировавшие их факторы изучены недостаточно. При этом германские политические фонды в контексте внешней политики ФРГ давно в фокусе исследовательского внимания — как в историко-политическом [4; 5], так и в сравнительном ракурсе [6]. Сложился корпус литературы, посвященной анализу регионального присутствия фондов как основных акторов «мягкой силы» ФРГ в Прибалтике [7], участников процессов «демократизации» и драйверов германских интересов в Латинской Америке [8], Средиземноморье и Греции в контексте кризиса еврозоны [9], а также в Северной Африке, прежде всего в Тунисе на фоне «арабской весны» [10]. На примере Украины исследования показали, что фонды в долгосрочной перспективе способствуют трансформации политической системы в качестве агентов социализации и инструментов продвижения норм [11]. Одно из немногих исследований белорусского кейса в деятельности германских фондов выявило сходство в подходах немецких фондов и американских НПО при работе в РБ [12].

Востребовано изучение инструментария фондов как средства продвижения геоэкономических интересов ФРГ, особенно в части перехода на возобновляемую энергетику [13; 14]. Значительный корпус литературы сосредоточен на анализе достижений и неудач фондов в части «демократизации» зарубежных стран [15; 16]. Однако геополитическое измерение работы фондов изучено недостаточно. Ряд исследований, в том числе свежих, исходит из традиционной посылки о том, что германские фонды не могут полноценно работать в геополитической логике, так как ограничены идеологически и вынуждены подстраиваться под свои «материнские» партии в ФРГ и местных партнеров [17]. Периферийность геополитического ракурса характерна и для изучения фондов в целом. Фонды рассматривались как инструмент развития обществ и стран [18], конструкторы гегемонии [19], акторы производства знаний и управления дискурсом [20].

Преодоление лакуны ставит вопрос об изучении фондов как инструмента политического освоения и контроля пространств невоенными методами, в том числе в контексте дискурсивного и междержавного соперничества. Белоруссия, не имеющая выхода к морю, обладает тем не менее важным геостратегическим положением для Балтийского региона. Учитывая близость к Калининградской области, а также протяженную границу с Украиной, Польшей и странами Прибалтики, можно утверждать, что «белорусский балкон» серьезно влияет на стратегические расчеты в регионе. Экономически Белоруссия до 2020 г. была глубоко вовлечена в торговлю в акватории Балтийского моря, используя сухопутный транзит через Польшу и морские порты в странах Прибалтики для экспорта своей продукции. При этом развитие политического процесса в республике оставалось консервативным, демонстрируя преемственность курсу на взаимодействие с Россией и сохранение советского наследия в политике и культуре, особенно на фоне ближайших западных соседей.

Противопоставление демократизаторских и геополитических обертонов в работе германских фондов в Белоруссии представляется эвристически малопродуктивным. Нет оснований отвергать тезис о том, что «демократизация» в политике Евросоюза предполагала расширение влияния, в том числе геополитического, ее заказчиков, что удачно схвачено в концептуализации ЕС как империи [21; 22]. Привычная оптика рассмотрения ЕС и ФРГ как ценностных или гражданских акторов [23] не предлагает достаточной аргументации для исключения геополитической мотивировки из теории анализа.

В этих условиях целесообразно наряду с преобладавшими левыми трактовками деятельности германских фондов как либеральных модернизаторов или империалистических конструкторов гегемонии (в зависимости от позиции наблюдателя) посмотреть на фонды сквозь реалистическую призму в рамках неоклассического реализма [24; 25]. В этой связи теоретическая фабула анализа выглядит следующим образом. Государства остаются основными действующими лицами международных отношений в условиях, близких к анархическим. Однако их действия определяются не только системными («объективными») факторами, такими как соотношение сил на международной арене, размер и ресурсная обеспеченность вооруженных сил, экономическая мощь, военные расходы, но также геополитическими факторами пространственного положения и субъективными факторами восприятия элитами угроз, системой принятия решений и расстановкой политических сил внутри государства.

Интерпретация национальных интересов и внешнеполитической ситуации осуществляется политико-формирующими кругами, находящимися в определенной политической, социально-культурной и информационно-психологической среде. Внешнее воздействие на эту среду, которое автор определяет как культурно-гуманитарное влияние [26], может косвенным образом корректировать внутри- и внешнеполитический курс государства. В этой связи неправительственные организации, прежде всего политические фонды, способны оказывать влияние на политику посредством выстраивания и режиссирования межэлитных контактов, продвижения нарративов и социализации элит. Говоря о механизмах такого влияния, следует отметить, что важнейшую роль в конструировании политического дискурса, в том числе дискурса об угрозах, а также идентичности лиц, принимающих решения, играют эпистемические сообщества и транснациональные экспертные сети [27; 28]. Германские фонды зачастую предпочитают работать именно с этой аудиторией, уделяя меньше внимания массовым группам, и Белоруссия не исключение.

Вместе с тем принимая оптику неоклассического реализма на теоретическом уровне, следует разрешить противоречие. В литературе достаточно распространены попытки противопоставления фондов и государства (не только «целевого» как объекта влияния, но и «материнского»), выводимые из идеи о том, что фонды играют на поле «гражданского общества». Особенно популярны такие концепции были в предыдущие два десятилетия: на фонды примерялись роли акторов «глобального гражданского общества» [29] или конструкторов «глобальной агоры» [30].

Однако эмпирические исследования показывают, что германские фонды могут отклоняться от официальной линии государства на тактическом уровне, но стратегически ей соответствуют [31]. Фонды финансируются из федерального бюджета и играют системную роль во внешней политике ФРГ, дополняя официальную дипломатию. Это становится возможным именно благодаря формально негосударственному, «гражданскому» юридическому статусу фондов. В результате возрастает их толерантность к рискам вмешательства в чувствительные сферы зарубежных государств, что позволяет фондам действовать гибче и быстрее, чем государственная бюрократия. Эти институты формируют специфические кадры, которые обладают психологией посредников и идеологов, чувствуя себя более свободно, чем официальные чиновники. Поэтому фонды способны сотрудничать с разными сегментами элит и оппозиционными группами, работать в странах с ограниченным дипломатическим присутствием, создавая группы давления и каналы сбора информации.

Корни сложившейся системы работы уходят к денацификации Западной Германии. Околопартийные политические фонды создавались для политического образования с целью демократизации в условиях «полусуверенного государства» [32]. Зарубежная работа фондов началась уже в 1950-е гг. и была связана с антикоммунистической повесткой в Латинской Америке [33], позднее — с «демократизацией» на Иберийском полуострове.

На фоне распада СССР фонды начали осваивать постсоветское пространство, прежде всего Балтийский регион. Однако экспансия не ограничилась историческим ареалом германского присутствия на берегах Балтийского моря и быстро начала распространяться вглубь материка на Украину и Белоруссию — традиционные пограничные территории между германской и российской геополитическими платформами.

Несмотря на это, исследователи продолжали рассматривать фонды преимущественно сквозь призму «демократизации», следуя господствовавшей интеллектуальной моде. Предметные исследования геополитического сдвига в деятельности германских фондов стали появляться лишь недавно. Например, по итогам опросов сотрудников фондов была зафиксирована их геополитическая мотивировка [17]. Вместе с тем взгляда «изнутри» недостаточно — важен взгляд «со стороны» на основе анализа основных публичных тезисов и мероприятий фондов.

Фонд имени Фридриха Эберта

В первой половине 1990-х гг. в Белоруссии начали деятельность многочисленные германские агентства и НПО — ДААД, фонды имени Александра Гумбольдта, Конрада Аденауэра, Роберта Боша, Карла Дуйсберга, Институт Макса Планка и др. [34, с. 126]. Фонд имени Фридриха Эберта (далее — ФФЭ) работает на белорусском направлении с 1993 г. В 2011 г., на фоне очередного кризиса в отношениях Минска с ЕС, белорусская сторона не продлила регистрацию представительства фонда в республике — он продолжил работу в Белоруссии из своего бюро в Киеве.

Основными приоритетами ФФЭ в Белоруссии заявлены демократия и верховенство права, права рабочих, профсоюзы, экономическая модель Белоруссии, политический диалог с Германией и другими европейскими странами на основе европейских ценностей демократии и прав человека, а также укрепление мира и безопасности в регионе4.

В октябре 2014 г. глава МИД Белоруссии принял члена правления ФФЭ, с которым в частности обсуждались вопросы региональной безопасности5. В этом же году Фонд выпустил доклад за авторством двух экспертов, представляющих Белоруссию и Украину [35]. Подобное «многоязычие» является типичным для мероприятий и публикаций ФФЭ по Белоруссии. Подбор экспертов, определение повестки мероприятий и редактура публикаций остается за сотрудниками Фонда, что позволяет режиссировать публичный дискурс, но избегать обвинений в пропаганде или вмешательстве во внутренние дела. Идеология заключалась в том, чтобы предоставить площадку для разных точек зрения, закрепив за Фондом роль модератора дискурса и рамок дозволенного. Так, позиции обоих соавторов доклада по чувствительным вопросам, например Крыма, оказались общими, вписывающимися в западную систему координат. В докладе утверждалось, что «российский фактор всегда отягощал нормальный политический диалог» между Украиной и Белоруссией [35, с. 13]. Оба автора обсуждали тему «Восточного партнерства» как платформы для диалога между Белоруссией и Украиной. Была выдвинута идея Украины как «адвоката Белоруссии» в отношениях с Западом, а Белоруссии как «посредника в украинско-российском диалоге» [35, с. 38].

ФФЭ в Белоруссии уделял большое внимание тематике Евразийского экономи­ческого союза (ЕАЭС), прежде всего особенностям восприятия и опасениям отно­сительно Союза в белорусских политико-формирующих кругах. В 2015 г. Фонд опу­бликовал доклад, посвященный внутренним противоречиям в Союзе [36]. Авторы отметили разночтения между российским взглядом на будущее ЕАЭС как якобы «геополитического проекта» и взглядом Белоруссии и Казахстана, нацеленным на извлечение конкретных экономических выгод. В разделе, написанном белорусским соавтором, утверждалось, что российские идеи «политической интеграции» вос­принимаются в Белоруссии и Казахстане как «прямая угроза национальному су­веренитету», но в будущем «Кремль вновь займется идеей срочной политической интеграции в ЕАЭС» [36, р. 16—17]. При этом в случае отказа от дальнейшей ин­теграции автор прогнозировал «опасность дестабилизации Белоруссии из-за давле­ния России, как на Украине» [Ibid.].

ФФЭ в сотрудничестве с Центром изучения внешней политики и безопасности поддержал проведение в марте 2015 г. в Белорусском госуниверситете международного семинара «Украинский кризис — вызов системе европейской безопасности». В ходе мероприятия белорусские эксперты озвучили тезисы о том, что переговорная площадка в Минске является заслугой белорусской дипломатии, а также о выгодности нейтральной позиции Белоруссии к Западу и Востоку6.

Второго февраля 2016 г. глава МИД РБ В. Макей встретился с руководителем регионального представительства ФФЭ в Киеве Ш. Мойзером и послом ФРГ в Белоруссии П. Деттмаром7. В этом же месяце Фонд выпустил доклад [37], соавтором котором стал Мойзер, сформулировавший своеобразную программу деятельности Фонда на белорусском направлении вплоть до кризиса 2020 г. В докладе было признано, что белорусское общество демонстрирует «скромный энтузиазм к европейским экспериментам с неопределенным исходом», но региональные процессы и экономические интересы Минска делают возможным и целесообразным переход ЕС к политике малых шагов. Вместо максималистских ставок на смену режима было предложено выстраивать «стабильную инфраструктуру диалога с Белоруссией» при активном вовлечении гражданского общества, в том числе по отдельным вопросам в сфере экономики, верховенства права, социальных гарантий, образования, а также диалога по линии ЕС — ЕАЭС.

Анализ включал ряд достаточно проницательных наблюдений, например о том, что «поиск материальной выгоды от международного сотрудничества» является центральной идеей внешней политики Белоруссии. Доклад содержал предостережение от сверхамбициозной политики ЕС в отношении Белоруссии, которая «пробудит невыполнимые надежды в прогрессивной части белорусского общества» (речь, очевидно, идет о евроинтеграции Белоруссии, которую ФРГ не поддерживала в отличие от интенций Польши в рамках Восточного партнерства [38]).

Авторы в духе прагматизма, переходящего в цинизм, свойственный скорее непубличному политическому анализу, констатировали, что Белоруссии «не хватает критической массы и внутреннего давления для возникновения революционной ситуации» [37, p. 5]. Поэтому было предложено идти по более умеренному пути создания условий для увеличения вероятности «позитивных» социальных и экономических трансформаций в направлении демократизации.

Была сформулирована задача убедить Минск, что Запад не является врагом, а представители гражданского общества не являются агентами подрывной деятельности, но выступают партнером государства [37, p. 6]8. В частности, было предложено наладить диалог с отдельными сегментами белорусского госаппарата вокруг темы модернизации белорусской экономики, так как белорусская экономическая модель якобы «отработала свое». Авторы рекомендовали также поддерживать диалог между ЕС и ЕАЭС, отмечая потенциал объединения как средства ограничения способности России к односторонним действиям. Была высказана идея содействовать переводу диалога между Минском и Москвой в формат диалога по линии ЕС — ЕАЭС с тем, чтобы получить возможности укреплять позицию Минска в той части, где она совпадает с интересами ЕС/ФРГ.

В то же время ФФЭ в 2015—2020 гг. привлекал к сотрудничеству экспертов и поддерживал мероприятия Центра стратегических и внешнеполитических исследований, одного из своих основных контрагентов в Белоруссии, известного радикальными антироссийскими эскападами. Доклады, выполненные под зонтиком центра и презентованные в Минске при поддержке ФФЭ, были нацелены на муссирование темы якобы имевшей место «российской военной угрозы» для Белоруссии, а также дискредитацию евразийской интеграции как невыгодной и опасной с точки зрения интересов Минска9.

ФФЭ в 2017 г. опубликовал доклад Центра стратегических и внешнеполитических исследований об экономических реформах Белоруссии, в котором утверждалось, что «рецессия и валютные шоки в российской экономике и их последствия для Беларуси актуализировали потребности диверсификации торговых и экономических связей». Доклад был пронизан ссылками на «российское давление», которое якобы требовало от Минска мер по защите — либерализации экономики, приватизации предприятий госсектора, что невозможно без западной кредитной и технической поддержки [39, с. 4].

В апреле 2017 г. ФФЭ совместно с другим белорусским партнером — Центром изучения внешней политики и безопасности — провел международную конференцию по случаю 25-летия восстановления дипотношений между РБ и ФРГ. В ходе мероприятия с германской стороны акцентировалась принадлежность Беларуси к Европе и ее потенциал стать «мостиком» для взаимодействия между ЕАЭС и Германией10. В октябре Фонд совместно с Центром организовал конференцию «Евразийский экономический союз: опыт и перспективы региональной интеграции», в рамках которой вновь обсуждались вопросы взаимодействия по линии ЕС — ЕАЭС11.

Встречи белорусских дипломатов с ФФЭ стали фактически неотъемлемой частью межмидовских контактов и межпарламентского диалога между РБ и ФРГ. В феврале 2017 г. состоялся рабочий визит заместителя министра иностранных дел Белоруссии О. Кравченко в ФРГ в рамках белорусско-немецких межмидовских консультаций. Состоялась встреча с членом правления ФФЭ М. Платцеком. Стороны рассмотрели возможности расширения взаимодействия Белоруссии с фондом, в том числе в экономической и социальной сферах12.

В марте 2018 г. в Академии национальной обороны Австрии прошла конференция «Кризис европейской системы безопасности и роль ОБСЕ», организованная Академией и рядом австрийских аналитических центров при поддержке ФФЭ. Посол Беларуси в Австрии Е. Купчина выступила одним из основных докладчиков13. В сентябре 2018 г. в программе визита замглавы МИД РБ О. Кравченко в Берлин в рамках белорусско-германских межмидовских консультаций вновь была предусмотрена встреча с председателем ФФЭ К. Беком14.

Глава МИД РБ В. Макей в августе 2019 г. принял членов парламентской делегации ФРГ в рамках визита в Белоруссию, организованного германским фондом им. Ф. Эберта15. В ходе встречи стороны обсудили состояние и перспективы развития белорусско-германского сотрудничества, включая его парламентское измерение, тематику взаимодействия Белоруссия — ЕС, а также актуальные вопросы региональной повестки дня. В октябре 2019 г. ФФЭ провел с Центром изучения внешней политики и безопасности конференцию «Евразийский экономический союз в контексте процессов региональной интеграции: новые вызовы и возможности». Представитель Фонда М. Литвин отметила важность ежегодной площадки для обсуждения темы евразийской интеграции, в том числе вызовов, которые стоят перед ЕАЭС16.

Таким образом, основная публичная деятельность ФФЭ в Белоруссии была преимущественно сосредоточена на экспертной сфере и направлена на влияние на повестку участия Белоруссии в союзных с Россией инициативах, параллельно муссировались экономические и даже военные «угрозы» со стороны России. Это не мешало контактам с белорусскими властями, ставшим в рассмотренный период системными и регулярными. Тематика основных мероприятий фонда была связана с социально-экономическими проблемами согласно профилю деятельности ФФЭ, но геополитический подтекст отношений с Москвой и роли России в регионе неизменно акцентировался.

Фонд имени Конрада Аденауэра

Официальными целями Фонда имени К. Аденауэра в Белоруссии были провозглашены укрепление отношений с Германией и ЕС и вовлечение Белоруссии в европейское сообщество. Фонд информировал целевые группы в белорусском обществе и обеспечивал аналитикой европейские центры принятия решений. В качестве адресных аудиторий работа велась с парламентариями, чиновниками, предпринимателями, экспертным сообществом и молодежью.

Фонд имени К. Аденауэра (далее — ФКА) безуспешно пытался зарегистрировать свою представительство в Белоруссии с 2004 г.17, но в отличие от Фонда имени Ф. Эберта не добился даже временного успеха. Контакты официальных лиц Белоруссии с ФКА активизировались в феврале 2016 г., опередив на одну неделю решение ЕС о снятии значительной части санкций с Белоруссии, обнародованное 15 февраля. Восьмого февраля глава МИД РБ В. Макей принял руководителя регионального представительства Фонда имени Конрада Аденауэра (г. Вильнюс) В. Зендера18. Одиннадцатого февраля, выступая на конференции в Минске, В. Зендер охарактеризовал Белоруссию как «нейтральную территорию, умеющую общаться как с Западом, так и с Востоком», призвав белорусские власти выступить в качестве «модератора переговоров» по Украине, что сулило Минску роль «новой Вены, Женевы или Хельсинки»19. В конференции, организованной при поддержке ФКА и инициативы «Минский диалог», принял участие глава МИД Белоруссии В. Макей и спецпредставитель председателя ОБСЕ в трехсторонней контактной группе по реализации мирного плана на востоке Украины М. Сайдик20. Тем самым инициативе, поддержанной ФКА, на старте был обеспечен высокий уровень, что свидетельствовало о наличии общей повестки между германской и белорусской сторонами.

Аргументы и метафоры из выступления В. Зендера фактически сформировали основу стратегии аргументации, которую реализовывал ФКА в Белоруссии в последующие пять лет. Фонд имени Ф. Эберта поддерживал ряд крупных мероприятий экспертной площадки «Минский диалог», популяризировавших концепцию «нейтралитета» Белоруссии. Руководство ФКА небезосновательно полагало, что белорусские власти были заинтересованы именно в таком «нейтральном позиционировании». Так, глава белорусской дипломатии В. Макей не раз заявлял о стремлении превратить Белоруссию в «Швейцарию Восточной Европы»21.

Проблематика безопасности стала отправной точкой и лейтмотивом наиболее заметных мероприятий ФКА в РБ. В период с 2015 по 2018 г. в сотрудничестве с Департаментом публичной дипломатии НАТО и Центром изучения внешней политики и безопасности Фонд поддерживал ежегодные международные семинары «Международная безопасность и НАТО»22.

ФКА продолжил тесное взаимодействие с МИД Белоруссии. Девятого марта 2016 г. В. Макей встретился в Минске с председателем ФКА г. Петтерингом23. В апреле Фонд организовал рабочий визит в Брюссель белорусской делегации, в состав которой вошли эксперты МИД, секретариата Совета безопасности, Минобороны и Белгосуниверситета24. В сентябре чиновники и представители белорусских НПО при поддержке ФКА посетили органы государственной власти ФРГ25. Также осуществлялись визиты делегаций молодежных отделений политических партий ФРГ в Белоруссию, налаживались контакты между Молодежным союзом Германии и Белорусским республиканским союзом молодежи26, стимулировался диалог по линии бизнеса27.

ФКА в своих публикациях по Белоруссии продолжал уделять приоритетное внимание России. В феврале 2017 г. в аналитическом докладе Фонда было отмечено, что Москва якобы препятствует планам Минска по превращению в хаб между Западом и Востоком, а Минск утрачивает доверие к Москве [40]. Отмечалось, что жесты Минска навстречу Западу не встречают должной реакции, а либеральным белорусским элитным группам необходимо привлечь инвестиции в страну, чтобы получить аргументы в пользу прозападного курса. Рекомендовалось усилить работу по обучению белорусских управленцев, укрепить роль Белоруссии как площадки по переговорам о региональных конфликтах, а также активизировать германо-белорусские отношения на высоком уровне. Выступая на конференции фонда 7 сентября 2017 г., заместитель министра иностранных дел РБ О. Кравченко призвал оставить в прошлом блоковый менталитет и сделать западную границу Белоруссии «линией встречи ЕС и ЕАЭС»28.

Вскоре началось повышение уровня политических контактов. В ноябре 2017 г. Минск впервые с 2010 г. посетил глава МИД ФРГ З. Габриэль для участия в XV Минском форуме на тему «Беларусь, Германия и ЕС: «Восточное партнерство», гражданское общество и экономические отношения». Мероприятие было организовано при поддержке ФКА и ФФЭ совместно с Посольством ФРГ в Белоруссии.

В очередном докладе ФКА, опубликованном спустя месяц в декабре 2017 г., был отмечен положительный сдвиг в отношении к Белоруссии со стороны ЕС (рост внимания) и вновь высказан призыв к расширению контактов на высоком уровне, а также к повышению узнаваемости ЕС в белорусском обществе [41]. Отмечался успех по включению оппозиционных групп через НПО в Координационную группу ЕС — Беларусь при нехватке каналов коммуникации между ЕС и Белоруссией. Положительно характеризовалось подписание Минском декларации саммита Восточного партнерства в 2017 г., было отмечено заявление главы МИД РБ о том, что Белоруссия — это «Европа и географически, и политически»29.

ФКА продвигал тематику нейтралитета Белоруссии, Восточного партнерства и замороженных конфликтов, поддерживая мероприятия по линии экспертной инициативы «Минский диалог»30. Также ФКА финансировал экспертные мероприятия с участием представителей НАТО в Белоруссии31.

В мае 2018 г. представитель ФКА В. Зендер выступил на центральном телеканале «Беларусь-1» с аргументом о том, что «Восточное партнерство» не направлено против России, а призвано способствовать повышению уровня жизни в Белоруссии. Интервью было дано в ходе форума «Восточная Европа: в поисках безопасности для всех», организованного при поддержке ФКА с участием президента РБ Александра Лукашенко. Таким образом, за три года инициатива была выведена на ежегодный президентский уровень. В 2018 г. в Форуме приняло участие, по официальной информации, около 350 экспертов, в 2019 г. масштаб форума и его медийного освещения расширился — организаторы заявили об участии более 500 экспертов.

В докладе ФКА за июнь 2018 г. утверждалось, что российская сторона якобы не испытывала энтузиазма в связи с выдвижением Минском инициативы о новом европейском соглашении «Хельсинки-2» [42]. Доклад немецкого фонда рекомендовал усилить военно-политические контакты Запада с Белоруссией с тем, чтобы препятствовать возможному использованию территории РБ российскими силами для обороны Калининграда. В этом случае доклад предрекал Белоруссии «утрату суверенитета». Автор сетовал, что голоса в госаппарате Белоруссии, выступавшие за развитие связей с Западом, не получали достаточной поддержки в ЕС. Кроме того, была отмечена недостаточность личных контактов, которые можно было бы задействовать в случае конфликта в регионе. Предлагалось расширить диалоговые программы с Белоруссией по вопросам безопасности, а также создать Информационный офис НАТО в Белоруссии. Отдельно подчеркивалось, что данные мероприятия должны проводиться под лозунгом снижения напряженности в регионе с тем, чтобы не напугать Россию.

Многочисленные публикации поддерживаемых ФКА инициатив развивали эту аргументацию, адаптируя к белорусской аудитории. В научный и экспертный оборот активно внедрялись такие понятия, как «нейтральное позиционирование» или «ситуационный нейтралитет» [43]. Дискуссии о нейтралитете способствовали размыванию восприятия роли Белоруссии как союзника России с военно-политическими обязательствами и позволяли вписать республику в европейский контекст.

ФКА с самых ранних этапов наращивания активности в Белоруссии после 2016 г. оказался организатором крупных экспертно-политических форумов с участием политических фигур высшего уровня. В отличие от тематики Фонда им. Ф. Эберта ФКА публично проявлял мало внимания к социально-экономическому положению Белоруссии, публично акцентируя геополитические факторы, в том числе связанные с Калининградской областью. ФФЭ периодически обсуждал в своих докладах и мероприятиях проблематику «демократизации» и экономических реформ в Белоруссии, двигаясь от внутренней проблематики к геополитической конфигурации в регионе. ФКА выстраивал свою деятельность зачастую ортогонально, отталкиваясь от вопросов региональной безопасности и геополитики и вписывая в этот контекст Белоруссию. Тем не менее оба фонда демонстрировали устойчивую солидарность в вопросе продвижения идей «нейтрализации» Белоруссии, означавшей расшатывание союзнических обязательств перед Москвой.

Состыковка приоритетов белорусских властей и фондов

Германский МИД продолжал продвигать вопрос об открытии офисов фондов на территории Белоруссии вплоть до очередного кризиса в отношениях 2020 г.32 Белорусская власть, несмотря на активное взаимодействие с фондами после 2014 г., не удовлетворила этот запрос33. Не имея бюро на территории Белоруссии, фонды проводили мероприятия совместно с белорусскими партнерскими организациями, что облегчало контроль и ограничивало свободу фондов внутри страны. Руководитель отделения ФКА по Белоруссии В. Зендер де-юре работал из отделения в Вильнюсе, но де-факто часто находился на территории Белоруссии, активно контактируя с экспертным сообществом и чиновниками верхнего эшелона34.

Белорусские власти активно вовлекались в диалог с фондами, участвовали в их инициативах для расширения связей на западном направлении. Интересы власти частично совпали с интересами фондов — обе стороны хотели поддерживать и развивать в Минске переговорную площадку. Для белорусских властей это давало положительную повестку в контактах с ЕС и возможности для «многовекторной» политики.

Решая задачу укрепления контактов на западном управлении , МИД Белоруссии имел ограниченный арсенал официальных средств, на которые власти в ЕС не всегда могли реагировать достаточно гибко. Фонды играли свою привычную роль — посредников и модераторов новых связей для местных элит. В официальном обзоре деятельности МИД Белоруссии за 2017 г. отмечался «заметный рост интереса» к стране со стороны внешних экспертов, которые участвовали в мероприятиях на базе неправительственной экспертно-дискуссионной площадки «Минский диалог»35, получавшей поддержку германских фондов.

В обзоре за 2018 г. МИД РБ рапортовал о том, что крупные международные мероприятия, включая форум «Минского диалога» на тему «Восточная Европа: в поисках безопасности для всех», обеспечили «экспертное наполнение белорусской идеи неконфронтационного сотрудничества и организации широкоформатного международного диалога» в Евро-Атлантике и Евразии36. В октябре 2019 г. начальник управления евразийской интеграции МИД РБ А. Александрович на конференции, организованной ФФЭ, заявил о необходимости диалога между ЕАЭС и Европейской комиссией, предположив, что «мы к этому диалогу подойдем, возможно, в период белорусского председательства в ЕАЭС с учетом потепления отношений по линии Беларусь — ЕС»37. Тем самым были заявлены амбиции Минска выступать посредником на западном направлении для стран ЕАЭС, включая Россию.

МИД РБ рассматривал совместные инициативы с фондами как один из ключевых инструментов внешнеполитического позиционирования. В обзоре за 2019 г. второй крупный экспертный форум на платформе «Минского диалога» на тему «Европейская безопасность: отойти от края пропасти», организованный при поддержке ФКА, был назван «знаковым мероприятием», которое подтвердило статус Минска как «значимой региональной площадки для инклюзивного диалога всех заинтересованных сторон»38. За четыре года активной работы ФКА вывел свои мероприятия в республике на президентский уровень. Вместе с тем в 2019 г. А. Лукашенко заявил, что оппозиция «живет на зарубежные гранты», упомянув фонды Эберта, Аденауэра и американские фонды39.

С точки зрения белорусской власти, фонды оставались инструментом отчасти полезным, но в то же время опасным. Несмотря на отсутствие постоянной «прописки» в Белоруссии, фонды работали по привычной схеме для так называемых контактов с «авторитарными правительствами»40: обещание бонусов частичной легитимации и расширения контактов с германскими и европейскими элитами в обмен на доступ к гражданскому обществу и местным элитам, продвижение своей повестки и нарративов. Однако основная риторика германских фондов была сосредоточена на внешнеполитическом треке, где рефреном проходил фактор России и «российской угрозы». Здесь обозначился определенный компромисс: фонды старались уйти от публичного обсуждения внутрибелорусской тематики, чтобы не критиковать местные власти, но при этом активно продвигали среди белорусской аудитории критику России и евразийского интеграционного проекта.

Белорусские профильные ведомства нуждались в демонстрации успехов на западном направлении, а для этого им нужны были восприимчивые контрагенты, которыми и стали фонды. Вместе с тем попытки сближения с Западом повышали для Минска риски ослабления связей с Россией. Аргументы о необходимости диверсификации внешних связей вместо снижения рисков привели к их существенному возрастанию, так как «нейтральное позиционирование» ставило вопросы о степени предсказуемости РБ как союзника России — гаранта безопасности и ведущего торгово-экономическим партнера Минска.

Что касается линии поведения фондов, то на первый взгляд политика малых шагов, проповедуемая ими, потерпела крах. Германия и ЕС свернули официальные контакты с Минском после 2020 г., не признали выборы и ввели санкции [45]. Инфраструктура влияния фондов в Белоруссии была в значительной степени ликвидирована, многие активисты покинули Республику. В ЕС и ФРГ возобладала политика блокового противостояния практически без полутонов в отношении Белоруссии. Вместе с тем благодаря гибкости и формальной независимости фонды смогли приобрести широкий доступ к политико-формирующим кругам Белоруссии в период 2014—2020 гг.

Германские фонды не породили причины массовых протестов 2020 г., но внесли свой вклад в публичное продвижение нарративов и сетевых структур, способствовавших формированию предпосылок политического кризиса41. Отношения Белоруссии с Россией к 2020 г. оказались в самой низкой точке за десятилетия на фоне «многовекторной» политики Минска, которую активно поощряли фонды.

Внешнеполитическое маневрирование Минска способствовало дезориентации сторонников власти внутри страны. В этом смысле политика малых шагов в выстраивании инфраструктуры влияния в Белоруссии принесла свои плоды, хотя и недостаточные для свержения режима в 2020 г., подобно украинскому кейсу.

Вместе с тем вероятность возникновения в стране гражданского противостояния была вполне отчетливой, что подвигло белорусские власти обратиться к России в рамках союзных соглашений и получить всестороннюю поддержку для нормализации ситуации. Конечно, установить точный объем вклада фондов в формирование предпосылок для массовых протестов в Белоруссии невозможно, так как они были лишь частью разноформатного фронта неправительственных организаций в Белоруссии. Однако освещение мероприятий фондов в государственных СМИ и — главное — уровень политического участия со стороны Белоруссии обусловили их значимую, если не ведущую, роль в общественно-политической сфере РБ среди зарубежных акторов.

Фонды оказались действенным инструментом в условиях заинтересованности местных властей в улучшении своего имиджа на Западе и их согласия на доступ фондов в Белоруссию, пусть и без официально зарегистрированного в стране бюро. Процесс был обоюдным: фонды небезуспешно играли на интересах и самомнении части белорусских политико-формирующих кругов. При этом их дискурс выстраивался в русле официальной позиции ФРГ, не предполагавшей перспективу членства Белоруссии в Евросоюзе. В этих условиях фонды не имели мощных рычагов прямого воздействия на местные элиты и стремились достичь своих целей за счет выстраивания транснациональных сетей влияния. Между фондами возникло своеобразное разделение труда: они не конкурировали, а дополняли друг друга в качестве «помощников» в реализации внешнеполитических интересов Берлина. ФКА фокусировался на вопросах безопасности и отношений с Западом, ФФЭ — на вопросах социально-экономических реформ и отношений с ЕАЭС.

В основе публичных дискурсов фондов в РБ, как показало изучение их мероприятий, заявлений и аналитических публикаций, лежали два разных западноевропейских мифа. ФФЭ обосновывал свою работу «цивилизаторским» мифом на языке демократизации и прав человека (внутренняя трансформация Белоруссии в интересах ФРГ и ЕС). ФКА обращался к мифу «защиты Европы» на языке европейской безопасности (ослабление оборонного союза Белоруссии с Россией за счет «нейтрального позиционирования» Минска). ФКА культивировал площадку дипломатии «второго трека» в Минске, ФФЭ поддерживал эти усилия и встраивался в межмидовские контакты между РБ и ФРГ. У фондов сформировался круг контрагентов в Белоруссии, которые могли пересекаться. Самостоятельная субъектность фондов проявлялась не в отклонении от официального курса ФРГ, а в возможности забегать на пару шагов вперед официальной дипломатии, выступая лоббистом в интересах расширения германского и европейского присутствия в Белоруссии.

Выводы

Возвращаясь к центральной исследовательской проблеме, следует отметить, что ряд усилий фондов (прежде всего ФФЭ) был направлен на внутреннюю трансформацию белорусского режима. Однако на практике на первый план почти сразу вышла геополитическая логика действий фондов в стремлении повлиять на региональный порядок, добившись ослабления военно-политических связей Минска с Москвой и тем самым расшатывания позиций России в Балтийском регионе. При этом сети влияния внутри Белоруссии зачастую оказывались не главным приоритетом, уступая транснациональным сетям, нацеленным на продвижение в белорусские политико-формирующие круги прозападных нарративов и оценок угроз.

Данный вывод ставит под вопрос широко распространенное мнение о функции немецких фондов как акторов «демократизации», отягощенных идеологическими шаблонами [15]. Наряду с «фоновой» работой (организация обменов, визитов, конференций, стажировок, образовательных и стипендиальных программ) фонды осуществляли целенаправленную политическую работу в интересах ФРГ, которая нашла отражение в их дискурсивной стратегии — системе тезисов и аргументов преимущественно геополитического характера, которые фонды использовали для лоббирования своих позиций как в Белоруссии, так и в ФРГ.

Как показал анализ мероприятий и публикаций, геополитический дискурс о «нейтралитете» Минска стал магистральным для обоснования участия рассматриваемых немецких фондов в белорусских делах и привлечения внимания к их инициативам в ЕС и ФРГ. Идея демократизации Белоруссии фактически стала вспомогательной для работы на изменение регионального порядка, в котором «нейтральная Белоруссия» ослабляла бы российское влияние в регионе, прежде всего в вопросе о безопасности Калининградской области.

Объяснением такой стратегии могут служить пространственные и ресурсные факторы. Близость России и историко-геополитическая значимость Калининградской области на фоне недостаточных традиционных военных средств ФРГ способствовали тому, что фонды добивались не столько «демократизации», сколько «нейтрализации» Белоруссии, используя транснациональные экспертные сети как геополитический инструмент. Фонды декларировали свою работу в общесоциальных интересах демократизации и прав человека, но фактически действовали и аналитически мотивировали свою работу в геополитической логике секьюритизации. Этот кажущийся парадокс показателен на фоне быстрого по историческим меркам пересмотра внешней политики ФРГ и ЕС в период 2022—2024 гг., а именно — свертывания повестки демократизации и «зеленой» экономики в пользу геополитики и милитаризации. Геополитический «стержень» внешней политики ФРГ вполне четко проявлялся и до 2022 г., хоть и реализовывался иными средствами.

Финансирование. Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 24-4810015, международный проект «Трансформация военно-политических, энергетических и социально-гуманитарных аспектов системы европейской безопасности: значение для Союзного государства».